Велика кількість закупівель породжує й ризик збільшення кількості оскарження процедур. А це коштує чималих нервово-психологічних зусиль замовників і контролерів, адже слід перевірити численні торги — і все це здебільшого за далеко не високу заробітну плату. Тож не дивно, що найбільш активно задіяні в процесі закупівель спеціалісти і члени тендерних комітетів висловлюють готовність зменшити значний обсяг своєї переважно додаткової і неоплачуваної роботи (навіть в умовах переходу на електронні закупівлі) через використання централізованих закупівель.
Наголосимо, що Україна вже успішно запровадила рамкові угоди в нормативно-правову базу, що можна розглядати і як закладення передумов для централізації закупівель. А закріплення в новому Законі України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VІІІ поняття централізованих закупівельних організацій (далі — ЦЗО) легалізує практичну можливість створення таких організацій та здійснення розумних централізованих закупівель. Розумні централізовані закупівлі — це не нав’язані для отримання приватної вигоди чи політичних дивідендів (що в нашій країні часто є нерозривним цілим), а такі, де об’єднання обсягу і потреби предмета закупівлі дійсно доцільне для найбільш якісного та економічно виправданого задоволення суспільного інтересу. Саме за такою логікою був започаткований і розвивається цей сегмент публічних закупівель у країнах ЄС.
Останніми роками, особливо після фінансової кризи 2008-2011 років, потреба в ефективності та контролі публічних фінансів і витрат стала одним із основних питань, якому уряди різних країн мають приділяти значну увагу. Тому держави-члени ЄС використовують дедалі частіше інструмент централізованих закупівель. До того ж час показав, що централізовані закупівлі можна розглядати не лише як інструмент скорочення державних витрат, а й продукування мультиплікаційної ефективності через зниження рівня корупції, запровадження нових інструментів електронних закупівель та їх постійне оновлення чи підвищення професійного рівня в системі закупівель через концентрацію та поширення найкращої практики.
Оскільки така розумна централізація закупівель приходить (не насильно, а за поміркованої ініціативи українського Уряду) в Україну саме з Європейського Союзу, розглянемо досвід ЄС щодо централізації закупівель докладніше.
Загальні риси централізованих закупівель у державах-членах ЄС
Із 28 країн-членів ЄС спеціально створені ЦЗО є наразі у 25 країнах. В інших країнах це питання перебуває на різних стадіях започаткування.
У країнах ЄС ЦЗО може функціонувати на різних рівнях управління: на національному, регіональному чи місцевому, а держави-члени можуть створювати кілька ЦЗО на різних рівнях для охоплення різних завдань.
Водночас держави-члени ЄС можуть, але не зобов’язані запроваджувати закупівлю товарів чи послуг (а теоретично навіть і робіт) через ЦЗО. Проте у разі прийняття рішення створити її, держави-члени мають право зобов’язати деяких замовників проводити певні закупівлі через конкретну(і) ЦЗО. Наприклад, як Уряд Австрії зобов’язує центральні органи влади або столичний муніципалітет Стокгольма свої муніципальні структури.
Абсолютно всі ЦЗО у своїй роботі використовують рамкові угоди, а відбір виконавця договору за рамковою угодою здійснюють або через електронний каталог, або через міні-тендер (зокрема, через електронний аукціон). Для укладення рамкових угод застосовують процедури відкритих торгів і торгів з обмеженою участю.
Як провести спрощену закупівлю на майданчику за 5 кроківПрактичні резони створення ЦЗО в ЄС, що уявлялися спочатку, а потім підтвердились на практиці, такі:
- більший (зведений чи агрегований) обсяг закупівлі дужче приваблює бізнес, підвищує конкуренцію та генерує кращі ціни (ефект масштабу). Нещодавні дослідження за даними системи тендерних оголошень TED свідчать, що кількість учасників у тендерах ЦЗО вдвічі більша, ніж у сценарії децентралізованих закупівель (12 учасників на тендер для ЦЗО проти 5,4 у звичайного замовника у 2012 році);
- зменшення фінансових і часових (які, врешті-решт, теж фінансові) витрат як державного сектора, так і бізнесу на проведення власне закупівель — менше процедур, менше залучених людей тощо;
- стандартизація як технічних специфікацій предметів закупівлі, охоплених ЦЗО, так і бізнес-операцій у процесі закупівель (тендерна документація, критерії оцінки, договори), що в кінцевому рахунку спрощує процес закупівлі;
- зменшення правових ризиків від можливих оскаржень, помилок і порушень та, відповідно, уваги з боку контролюючих органів. З другого боку, більш легкий і доступний контроль (тендери одного або декількох ЦЗО замість багатьох тендерів багатьох замовників).
Поряд з цим у сучасних реаліях досвід ЄС свідчить, що запровадження ЦЗО у будь-якому разі вимагає аналізу та розв’язання таких питань:
- побудова бізнес-процесів після проведення торгів і укладення рамкових угод, зокрема фінансова модель утримання ЦЗО, комунікації із замовниками-користувачами і відібраними учасниками, набір супровідних послуг, аналітика виконання на основі об’єктивної статистики без прикрас для реальної оцінки ефективності — досягнення реального результату замість імітаційної профанації;
- ІТ-інфраструктура та електронне рішення (платформа) для всього циклу закупівлі — від оголошення процедури до проведення платежів;
- розбудова потужної і постійної взаємодії з основними замовниками-клієнтами (користувачами послуг ЦЗО);
- ретельний добір, постійний розвиток компетентності і професійних навичок персоналу ЦЗО — «кадри вирішують все»;
- запобігання концентрації (а можливо, і прихованої монополізації) ринку продукції у сегменті діяльності ЦЗО;
- увага до участі малого і середнього бізнесу як напряму у тендерах ЦЗО або їх залучення як співвиконавців (субпостачальників/субпідрядників) — це питання має і економічний (гарні ціни малого бізнесу, на жаль, часто обмежені обсягом), і значний політичний аспект (недискримінація, робочі місця тощо);
- задоволення кінцевих клієнтів (як замовників, так і населення у зоні їх відповідальності (харчування дітей)) від якості і вчасності поставки продукції, що її закуповують через ЦЗО.
Неважко помітити, що діяльність ЦЗО, які функціонують на національному рівні, охоплює товари і послуги загального інтересу, які найчастіше закуповують усі організації державного сектору. Саме в цих сферах існує великий потенціал для об’єднання потреби та стандартизації. Що стосується обсягів закупівель, то в останні роки найбільший сегмент закупівель загалом становить продукція ІКТ.
Ступінь зобов’язання використовувати послуги ЦЗО у різних країнах ЄС істотно відрізняється, але у будь-якому разі обов’язковість стосується центральних органів влади. Наприклад, в Австрії, Іспанії, Італії, Угорщині та Португалії установи центрального рівня зобов’язані законом здійснювати закупівлі через ЦЗО, тоді як для решти замовників така процедура не обов’язкова. У Бельгії та Німеччині встановлена така обов’язковість для органів центрального рівня у разі перевищення певного вартісного обсягу закупівель. Фінська модель зобов’язує замовників — центральні органи влади використовувати певний набір рамкових угод ЦЗО за предметами закупівлі, тоді як використання інших має добровільний характер. Подібна модель у Швеції, але все-таки у замовників — центральних органів влади зберігається право відмовитись від рамкових угод ЦЗО, однак вони мають це обгрунтувати (наприклад, самостійно купують на вигідніших умовах).
Діяльність ЦЗО в країнах ЄС
Слід зауважити, що у державах-членах відсутня стандартна модель організації ЦЗО. У більшості існує принаймні один ЦЗО, і лише в кількох державах-членах ЦЗО взагалі не створено, а саме в Румунії, Болгарії (створення планується) та Люксембурзі.
Оскільки ЦЗО може функціонувати в межах різних повноважень та на різних рівнях, держави-члени можуть мати кілька ЦЗО, які працюють одночасно, із визначенням для кожного із них окремих функцій. Наприклад, в Австрії ЦЗО під назвою BBG здійснює закупівлі певних товарів і послуг на національному рівні управління, а інша ЦЗО — BIG є одноосібним адміністратором всієї нерухомості федерального уряду та єдиною уповноваженою здійснювати закупівлі у сфері будівельних робіт. У Швеції одна ЦЗО — SKL Kommentus функціонує на рівні місцевих та регіональних органів, а інша — SIC здійснює закупівлі для центральних органів влади.
Більшість ЦЗО функціонують як організації, що присуджують контракти від імені інших замовників. Лише єдина ЦЗО у ЄС — UGAP у Франції діє як оптовий покупець, який закуповує товари/послуги для перепродажу звичайним замовникам*.
* Читайте також про централізовані закупівлі у статті О. Шатковсього та Д. Мітеа у журналі «Держзакупівлі» 05/2016.
Розглянемо детальніше діяльність ЦЗО в окремих країнах.
Данія
Данське ЦЗО — SKI було засноване у 1994 році як державне підприємство, де 55% власності належить уряду в особі міністерства фінансів та 45% Асоціації місцевого врядування Данії. Ще з кінця 90-х років ХХ століття SKI використовує електронні комунікації у закупівлях, зокрема електронне подання пропозицій, оцінку і навіть динамічну закупівельну систему (фактично відкриту для всіх електронну рамкову угоду). SKI проводить рамкові угоди щодо закупівель товарів і послуг, які цікаві (але не обов’язкові) замовникам і центрального, і місцевого рівня. А також готує каталоги товарів і послуг переможців торгів, з якими укладають рамкові угоди. Цікавість угод визнають через опитування замовників та у консультаціях з ними. Оскільки рамкові угоди SKI не є обов’язковими для замовників, SKI мусить докладати зусиль, щоб зробити їх комерційно привабливими для клієнтів. SKI фінансується з сервісних платежів, які сплачують постачальники за рамковими угодами (в середньому близько 1% від суми, отримуваної постачальником у межах рамкової угоди). Окрім наведеного вище узагальненого для ЄС переліку продукції, SKI також пропонує рамкові угоди щодо закупівлі будівельних матеріалів, інструментів, деревини/лісоматеріалів, робочого одягу, послуг прибирання, лабораторного обладнання, послуг підбору персоналу. Каталоги доступні в електронному вигляді через електронні платформи, якими користуються замовники.
Враховуючи те, що SKI фінансується за рахунок постачальників, для рамкових угод обираються такі предмети, річний обсяг закупівлі яких замовниками перевищує 10 млн. євро. SKI дуже тісно взаємодіє з Датським органом стандартизації при підготовці технічних вимог та підготовці рекомендацій державному сектору. За різними оцінками частка SKI у всьому ринку публічних закупівель Данії становить не менше 20%. Враховуючи те, що, оскільки 98% всіх компаній Данії згідно з правилами ЄС підпадають під поняття малого і середнього бізнесу (менше 50 працівників для малих компаній і менше 250 для середніх), SKI не може ігнорувати заходи підтримки участі цих компаній у своїх тендерах. Основні такі заходи — проведення безплатних семінарів для них та лотування предмета закупівлі (переважно за географічним принципом).
Фінляндія
Основна фінська ЦЗО — Hansel LTD товариство з обмеженою відповідальністю, на 100% засноване урядом, підпорядковується міністерству фінансів та надає послуги всім замовникам центрального рівня і не працює із замовниками регіонального й місцевого рівнів, які кооперуються чи купують самостійно. Вперше створене у 1941 році, у нинішній формі існує з 2004 року. Як і данське ЦЗО, фінське Hansel LTD фінансується з сервісних платежів, які сплачують постачальники за рамковими угодами (максимум до 1,5% від суми, отримуваної постачальником у межах рамкової угоди). Номенклатура рамкових угод визначається Hansel LTD самостійно на підставі запитів замовників, власного аналізу витрат замовників, ініціативних пропозицій учасників ринку, досвіду (як позитивного, так і негативного) попередніх угод. Рішення про включення певного товару і послуги приймають на основі певного аналітичного звіту за такими критеріями — обсяг закупівлі, кількість замовників-клієнтів, рівень стандартизації продукту, кількість продавців на ринку.
Більшість угод є добровільними, проте 20% угод (номенклатури) має обов’язковий характер для центральних органів влади, але добровільність угод змушує пропагувати свої послуги серед клієнтів. Як важливий аргумент Hansel LTD оперує економію від їх угод — близько 240 млн. євро у 2013 році. Hansel LTD займає близько 60% всіх закупівель замовників центрального рівня.
Hansel LTD також активно працює з різного роду асоціаціями і об’єднаннями бізнесу, як погляду комунікацій, спільних заходів, навчання, так і за конкретними процедурами закупівлі. Наприклад, відкриті торги на послуги перекладу і перекладачів Hansel LTD проводить спільно з Фінською асоціацією перекладачів.
Увага до малого і середнього бізнесу полягає у лотуванні предметів закупівель, можливості субпідрядів та участі у тендерах об’єднань малих компаній (консорціумів).
Hansel LTD щорічно публікує операційний звіт про свою діяльність, що є загальною практикою (і вимогою) всіх ЦЗО країн ЄС.
Франція
ЦЗО Франції — UGAP була заснована у 1949 році як підрозділ у складі міністерства освіти для централізованого придбання товарів, зокрема меблів для державних закладів освіти (ВНЗ та школи). У 1985 році UGAP було реорганізовано у державне підприємство під контролем міністерства економіки і міністерства освіти як оптовий державний закупівельник товарів і послуг широкого вжитку, до яких, крім меблів, включені медичне обладнання для лікарень, транспортні засоби, комп’ютери, програмне забезпечення, канцелярські товари та картриджі для офісної техніки, послуги прибирання, охорони тощо. Каталоги товарів і послуг, закуплених UGAP для перепродажу, пропонують усім замовникам усіх рівнів (державний, регіональний, місцевий, підприємства тощо), але це для них не обов’язково.
Окрім UGAP у 2009 році у Франції було створено окрему державну установу Офіс урядових закупівель, який з березня 2016 року реорганізовано у Дирекцію урядових закупівель DAE при міністерстві фінансів. Дирекція DAE опікується саме закупівлями міністерств і професіоналізацією замовників. Дирекція урядових закупівель може самостійно укладати рамкові угоди за певним переліком, визначеним міністерством фінансів, та які є обов’язковими для міністерств, або уповноважувати UGAP на укладення таких угод від імені Дирекції. Дирекція урядових закупівель також допомагає міністерству фінансів формувати і визначати політику та регулювання публічних закупівель у Франції, а також стандартизує товари і послуги для придбання центральними органами влади.
UGAP є єдиним ЦЗО в ЄС, який є оптовим покупцем товарів і послуг, які згодом пропонує придбати іншим замовникам. Відповідно, UGAP існує за рахунок замовників, яких він має зацікавити своїми пропозиціями. За такою моделлю UGAP, бувши оптовим посередником, має біля 1000 працівників, більшість яких — комерційні продажники.
Угорщина
В Угорщині централізація закупівель в постсоціалістичну епоху розпочалася з 1995 року, коли був прийнятий перший закон про закупівлі та уряд визначив, що канцелярія прем’єр-міністра централізовано купує для центральних органів комп’ютерну техніку, міністерство оборони — пальне, а міністерство внутрішніх справ — ксерокси та картриджі. У 2003 році уряд створив KSzF як єдину ЦЗО для центральних органів влади. KSzF є окремою установою, яка підпорядковується керівникові канцелярії уряду. KSzF фінансується з державного бюджету в частині забезпечення укладення централізованих рамкових угод, які є обов’язковими для центральних органів. А також KSzF отримує надходження від замовників, які добровільно користуються її рамковими угодами, у розмірі не більше 2% від вартості закупленого. Частка KSzF у всіх публічних закупівлях Угорщини за вартісним обсягом становить близько 8%. За рішенням уряду застосування електронних аукціонів є обов’язковим під час проведення KSzF відкритих торгів для укладення рамкових угод. Особливості діяльності KSzF, зокрема взаємодії з обов’язковими замовниками щодо узагальнення потреби та підготовки специфікації, регулюються окремою постановою уряду.
Італія
Італійська ЦЗО CONSIP була заснована у 1998 році як центр інформатизації урядових структур. У 2000 році CONSIP було визначено як ЦЗО щодо закупівель товарів і послуг для замовників центрального рівня. CONSIP є акціонерною компанією, що повністю належить міністерству економіки та фінансів. CONSIP узагальнює потреби центральних органів та проводить відкриті торги з укладення рамкових угод, а також просуває сучасні електронні закупівлі через власну електронну платформу. Центральні органи зобов’язані користуватися певними рамковими угодами за переліком продукції, який затверджений міністерством економіки та фінансів (перелік щороку переглядається), а інші замовники можуть це робити добровільно. CONSIP також володіє та адмініструє спеціальний електронний каталог, який замовники використовують добровільно для допорогових закупівель. CONSIP фінансує міністерство економіки та фінансів. Цікавим є існування у структурі CONSIP спеціального тренінгового центру для учасників торгів, який особливо популярний серед малого і середнього бізнесу.
CONSIP щороку наймає зовнішню структуру (переважно з числа університетів) для оцінювання рівня задоволення замовників діяльністю CONSIP. Крім цього, Державний інститут статистики Італії уряд зобов’язав щороку збирати ціни на товари і послуги, які купують замовники, що не користуються рамковими угодами CONSIP, та порівнювати їх з цінами на аналогічні товари і послуг з угод CONSIP.
Австрія
До 2001 року всі державні закупівлі в Австрії проводили у децентралізований спосіб. Процес переходу від повністю децентралізованої до централізованої системи здійснювався у три основні етапи і тривав приблизно три роки: з 1999 року, коли ідея тільки зародилася, до 2001 року, коли було створено Федеральне закупівельне агентство Австрії (BBG).
Першим кроком на шляху до централізованої системи було проведення дослідження різних міністерств та підпорядкованих їм установ для аналізу потенціалу економії. Після отримання очікуваних результатів спеціально створена урядом група управління проектом перейшла до другого етапу — розробки структури централізованої закупівельної організації, яка могла б стати оптимальним рішенням для досягнення встановлених цілей. Крім таких додаткових кроків, було розроблено нормативно-правову базу та визначено основні завдання і ролі нового органу.
Федеральні міністерства зобов’язані здійснювати закупівлі через укладені BBG рамкові угоди за певним затвердженим переліком. Інші організації державного сектора, як, наприклад, університети, державні чи комунальні заклади, органи місцевого самоврядування та державні організації також можуть користуватися послугами і контрактами BBG. Постачання та оплата здійснюються безпосередньо між постачальником та замовником.
Міністерство фінансів покриває витрати BBG за обов’язковими рамковими угодами, а добровільні замовники у разі користування рамковими угодами BBG сплачують за таку послугу (від 0,3 до 2% від вартості замовлення).
У 2014 році BBG було прозвітовано про організацію закупівель на загальну суму 1,2 млрд. євро та економію близько 17% (237 млн. євро).
BBG пропонує низку рішень електронних закупівель на етапі торгів («e-торги» та е-каталоги у межах рамкових угод — «e-Catalogue.Service.Portal»), а також дві різні платформи для післятендерного етапу, а саме електронний магазин («e-Shop») на майже 960 000 продуктів, та портал «e-Reisen/e-Travel», який дає змогу здійснювати електронне бронювання відряджень.
Підготовлено з використанням матеріалів Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС» (www.eupublicprocurement.org.ua) та
SIGMA/OECD (www.sigmaweb.org).
