експерт з питань публічних закупівель Transparency International
На початку лютого цього року представники різних органів влади України та експерти з питань закупівель побували з робочим візитом у Польщі. Мета візиту — вивчити досвід Польщі у запровадженні та функціонуванні системи контролю у сфері публічних закупівель. Поцікавимося, у чому цінність такого досвіду, що варто запозичити і врахувати для контролю публічних закупівель в Україні
Польський досвід дуже корисний для нових держав — членів Європейського Союзу (ЄС). Українському уряду доцільно звернути увагу саме на аналітичний макромоніторинг всієї сфери публічних закупівель, особливо в умовах істотних змін у системі. Це стосується певних індикаторів саме ефективності закупівель, які далеко не завжди вимірюються економією. Та, власне, і способи підрахунку економії є доволі дискусійним питанням.
А тепер про все по порядку*.
* Докладніше з досвідом ЄС щодо моніторингу закупівель можна ознайомитися у Звіті Проекту ЄС.
Історія тендерного законодавства Польщі бере початок з 1994 року. Саме тоді прийняли перший Закон про регулювання публічних закупівель у Польщі. Він запровадив вибір виконавців державних замовлень на конкурсних засадах та створив єдиний координаційний орган з питань закупівель, який поєднував ключові функції:
нормативного регулювання;
надання роз’яснень;
видання бюлетеня оголошень;
контролю та органу оскарження.
До базового Закону неодноразово вносили зміни, спрямовані на його вдосконалення та приведення до вимог ЄС.
З 2004 року порядок закупівель регулює Закон Польщі «Про публічні закупівлі», який був адаптований до відповідних директив ЄС щодо державних закупівель (№ 2014/24/UE, №2014/25 UE). Останні зміни були внесені у 2016 році.
У Законі визначені всі загальні норми сфери публічних закупівель, роль і функції Агентства публічних замовлень, контрольні та інші повноваження державних органів у сфері закупівель.
Дія Закону поширюється на закупівлі, що перевищують 30 тис. євро. Встановлені також межі для обов’язкового проведення міжнародних тендерів (з публікацією у спеціальному електронному бюлетені ЄС): 418 тис. євро (нові вартісні межі ЄС з 2016 року) для товарів і послуг та 5 млн 225 тис. євро — для робіт.
Суб’єкти, на яких поширюється дія Закону, — як державні органи та установи і організації, що фінансуються з бюджету Польщі, так і підприємства, що діють в окремих визначених Законом секторах (комунальні послуги, газо-, електропостачання тощо).
Як і в українському законодавстві, польський Закон детально описує всі необхідні процедурні етапи закупівель, як-от:
Переважне застосування для понадпорогових закупівель має процедура відкритих торгів (близько 80%).
Однак передбачені також процедури обмеженого тендера, переговорів без оголошення та з оголошенням.
Обов’язкове оприлюднення річного плану закупівель запроваджено останніми змінами до Закону, що відбулися 2016 року.
На відміну від України, польське законодавство поки не передбачає широкого використання електронних засобів в організації процедур закупівлі. Тому закупівлі проводять переважно шляхом подання учасниками документів у паперовій формі. Хоча ЄС вимагає від Польщі поступового переходу (до кінця 2018 року) на підготовку та подання всіх тендерних документів у електронному вигляді.
Ще однією цікавою особливістю є обов’язкове застосування нецінових критеріїв оцінки під час процедури відкритих торгів. Вага цінового критерію у цьому випадку не має перевищувати 60%. На думку польських колег, така практика дає можливість краще закцентуватися на якісних характеристиках предмета закупівлі.
У цьому досвід Польщі кардинально відрізняється від українського. Адже в нашому Законі України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VІІІ передбачена можливість застосовувати нецінові критерії лише в разі, якщо закупівля носить складний специфічний характер. А питома вага цінового критерію не може бути нижчою ніж 70%.
У Польщі, як і в Україні, контрольні функції щодо публічних закупівель мають декілька органів. Основним контролером дотримання правильності процедур закупівель є Агентство публічних замовлень. Воно існує з 1995 року і має статус окремого центрального органу виконавчої влади. Його координує міністерство економіки.
Польське Агентство контролює закупівлі кількома шляхами, як-от:
планові та позапланові документальні перевірки;
перевірки за зверненням державних органів, громадських організацій та громадян;
аналіз інформації, розміщеної в бюлетені закупівель.
Обов’язково контролюють закупівлі, що фінансуються чи співфінансуються за рахунок коштів ЄС. Це закупівлі: товарів чи послуг — на 10 млн. євро і більше, робіт — 20 млн євро і більше.
На відміну від інших контрольних органів Польщі, які контролюють пост-фактум, оперативний контроль чи моніторинг закупівель здійснює саме Агентство публічних замовлень.
Строк контролю становить від 14 до 30 робочих днів. За потреби цей строк продовжують.
За результатами моніторингу чи перевірки Агентство публічних замовлень готує:
рекомендації щодо усунення порушень — якщо порушення не критичні та виявлені на стадії, яка допускає можливість усунення;
рекомендації щодо відміни процедури — якщо порушення є серйозними та не можуть бути усунуті;
звернення до Апеляційної палати оскаржень щодо анулювання результатів процедури закупівлі;
рішення про накладення штрафу на замовника.
Після отримання висновку за результатами перевірки замовник має сім днів для підготовки своїх заперечень (за наявності) до Голови Агентства публічних замовлень. Остаточне рішення за результатами перевірки у разі незгоди замовника з висновком Агентства приймає Апеляційна палата оскаржень.
Вища палата контролю Польщі та її регіональні підрозділи (далі — Палата контролю) перевіряють публічні закупівлі переважно після укладення договору.
Однак це не обмежує можливості Палати контролю перевіряти закупівлі і під час їх проведення. Фактично у Польщі це «суперконтрольний» орган, який може перевіряти «все і вся», що стосується використання публічних коштів. Можливо, це обумовлено історією органу, заснованого ще у 1918 році, та особливою повагою до нього у польському суспільстві.
Перевірки Палати контролю мають комплексний і переважно плановий характер та можуть тривати до 200 днів. Аналізують господарську та фінансову діяльність замовника (у т. ч. закупівельну) за певний звітний період. Загалом це збігається з практикою роботи Рахункової палати України.
Контрольні органи Польщі
• Агентство публічних замовлень. Окремий центральний орган виконавчої влади, координує міністерство економіки.
• Вища палата контролю Польщі. Аналог Рахункової Палати України. Контролює процес використання коштів — як державного, так і місцевих бюджетів, а також питання використання державного майна.
• Апеляційна палата оскаржень (орган оскарження). Здійснює досудовий розгляд претензій учасників щодо організації замовниками процедур закупівель.
• Відомство захисту конкуренції та прав споживачів. Проводить розслідування щодо наявності змов. Український аналог — Антимонопольний комітет.
Водночас, на відміну від Рахункової палати України, Палата контролю в Польщі також перевіряє використання коштів розпорядниками місцевих бюджетів.
Аудит публічних закупівель може відбуватися так:
оцінюють діяльність дій замовника на будь-якому етапі;
вивчають доцільність визначеної потреби для закупівлі і законність дотримання закупівельних процедур;
аналізують та перевіряють укладені договори;
вивчають законодавство у сфері публічних закупівель та надають законодавчі ініціативи до Парламенту.
До компетенції Палати контролю Польщі не входить право самостійно застосовувати санкції. Водночас Палата має право законодавчої ініціативи у Парламенті. Наприклад, протягом 2015 року до Парламенту надано 87 таких пропозицій.
Скористайтеся демодоступом до свіжого номера електронного журналу «Держзакупівлі» edz.expertus.com.ua
✅ Для вас цілу добу будуть відкриті статті, відеороз'яснення, зразки документів
У підпорядкуванні міністерства фінансів Польщі функціонує апарат уповноважених з контролю за використанням державних фінансів, у т. ч. на закупівлі. Уповноважені розглядають звернення про можливі порушення витрачання коштів та встановлюють відповідальність конкретних посадових осіб за порушення.
Наразі в Польщі є 70 таких уповноважених. Крім цього, є 16 (за кількістю воєводств) регіональних комісій, які виконують функції розгляду апеляцій.
Окремо контролюють закупівлі, які фінансували повністю або частково за рахунок коштів ЄС. Такий контроль здійснює спеціальний департамент, що входить до складу Агентства публічних замовлень.
Матеріал підготовлено в рамках проекту USAID, UK aid та Фонду Євразія «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах»
Думки, висловлені в цій статті, належать винятково авторам і не мають тлумачитись як офіційна позиція Європейського Союзу або організацій, які йому підпорядковані або пов’язані з ним.
