Устранение нарушения законодательства в сфере публичных закупок: судебная практика
Департаментом гуманитарной политики Днепровского городского совета (далее — заказчик) 04.12.2019 в системе Prozorro было размещено объявление о публичной закупке: открытые торги по закупке услуги по организации питания (услуги по питанию для дошкольных заведений г. Днепра) ID: UА-2019-12-04-004906 - b.
Органом ГАС на основании приказа от 11.12.2019 был начат мониторинг закупки.
По результатам мониторинга органом ГАС было составлено заключение от 16.12.2019, согласно которому установлено, что в тендерной документации в пункте 1 раздела IV «Подача и раскрытие тендерных предложений» не указана дата конечного срока подачи тендерных предложений, а это нарушение п. 13 (сейчас – п. 14) ч. 2 ст. 22 Закона № 922.
Учитывая требования законодательства, орган ГАС обязал заказчика принять меры по устранению выявленных нарушений в соответствии с нормами Закона № 922 и в течение пяти рабочих дней со дня обнародования заключения опубликовать через электронную систему закупок (далее — ЭСЗ) информацию и/или документы, свидетельствующие об устранении нарушения законодательства в сфере публичных закупок, о котором речь идет в заключении, или аргументированные возражения или информацию о причинах невозможности устранения выявленных нарушений.
Заказчик не согласился с такими решениями органа ГАС и обратился в суд с административным иском.
✅ Для вас целые сутки будут открыты статьи, видеоразъяснения, образцы документов
Содержание решений судов первой и апелляционной инстанций
Решением Днепропетровского окружного административного суда от 02.06.2020, которое было оставлено без изменений постановлением Третьего апелляционного административного суда от 19.01.2021 по делу № 160/13090/19, иск был удовлетворен полностью. Суды признали заключение о результатах мониторинга закупки органа ГАС противоправным и отменили его.
Суды исходили из того, что содержание спорного заключения, которое является индивидуально-правовым актом и порождает права и обязанности для истца, не соответствует критериям, установленным ч. 2 ст. 1 КАСУ. Суды сослались на то, что в спорном заключении о необходимости устранить нарушения законодательства в сфере публичных закупок ответчик не конкретизировал, какие именно меры должен принять заказчик, не определен способ устранения выявленных во время мониторинга нарушений, что свидетельствует о его нечеткости и неопределенности.
Также суды отметили, что общими требованиями, выдвигаемыми к акту индивидуального действия как акту правоприменения, являются его обоснованность и мотивированность. То есть субъект властных полномочий (в данном случае — орган ГАС) должен указать конкретные основания его принятия (фактические и юридические), а также убедительные и понятные мотивы его принятия.
Поэтому отсутствие указанных условий и стало основанием для отмены спорного заключения органа ГАС.
Правовая позиция Верховного Суда
В постановлении от 13.05.2021 по этому делу (производство № К/9901/8651/21) Верховный Суд (далее — ВС) поддержал правовую позицию судов предыдущих инстанций.
ВС установил, что по этому делу предметом судебного разбирательства является заключение органа ГАС о результатах мониторинга закупки, по которому истец как заказчик обязан осуществить мероприятия по устранению выявленных нарушений в установленном законодательством порядке.
Суд обратил внимание, что согласно оспариваемому заключению органа ГАС в тендерной документации в п. 1 раздела IV «Подача и раскрытие тендерных предложений» не указана дата конечного срока подачи тендерных предложений.
В то же время, как установлено ВС, в разделе ІV тендерной документации истца сказано: «конечный срок подачи тендерных предложений определяется электронной системой закупок автоматически в день обнародования заказчиком объявления на веб-портале Уполномоченного органа и указывается в электронной системе закупок».
А в п. 13 объявления о проведении открытых торгов был указан конечный срок подачи тендерных предложений участниками — 19.12.2019 в 22:00. Данное объявление обнародовано в системе публичных закупок.
При таких обстоятельствах ВС пришел к выводу, что из тендерной документации и объявления о проведении открытых торгов следует, что конечный срок подачи тендерных предложений — 19.12.2019 в 22:00.
Вместе с тем, ВС отметил, что системный анализ норм права и обстоятельства дела указывают на то, что в целях выполнения требования об обоснованности спорного заключения ответчику недостаточно указать в его содержании факт соответствующего правонарушения. Ответчик обязан описать нарушение законодательства в сфере публичных закупок, установленное по результатам мониторинга. Кроме того, если будет выявлено такое нарушение, орган ГАС должен отдельно указать структурную единицу компетенционного нормативно-правового акта (пункт, статью, и т. п.), на основании которой контролирующий орган обязует заказчика устранить нарушение.
Как заметил ВС, содержание обжалуемого заключения, которое является индивидуально-правовым актом и порождает права и обязанности для истца, и заключается в том, чтобы «устранить нарушения», выявленные органом ГАС, не соответствует критериям, установленным ч. 2 ст. 2 КАСУ.
А именно, указав в заключении, что нужно «устранить нарушения законодательства в сфере публичных закупок», ответчик не конкретизировал, какие именно меры должен принять истец, не определил способа устранения выявленных во время мониторинга нарушений, что свидетельствует о его нечеткости и неопределенности. ВС заметил, что было только упоминание о нарушении определенной нормы Закона № 922, без конкретизации того, что должен сделать заказчик.
ВС заметил, что к актам индивидуального действия как актам правоприменения выдвигаются требования по их обоснованности и мотивированности, то есть указанию субъектом властных полномочий (в данном случае — органом ГАС) конкретных оснований его принятия (фактических и юридических), а также убедительных и понятных мотивов его принятия, чего в этом деле ответчиком сделано не было.
Суд изложил предварительные правовые позиции ВС и пришел к выводу, что побуждение заказчика на основании не определенных в заключении норм права самостоятельно определить, какие именно меры нужно принять по устранению выявленных нарушений, в конечном итоге может привести к новому вероятному нарушению заказчиком действующего законодательства. Возможность устранения выявленных нарушений прямо зависит от четкого определения органом ГАС конкретных мер (варианта поведения, пути устранения нарушения), которые следует принять уполномоченному лицу заказчика для устранения нарушений.
Также ВС заметил, что ВС в своей практике неоднократно констатировал, что указание органом ГАС в заключении о необходимости «устранить нарушение законодательства в сфере публичных закупок» без конкретизации, какие именно меры должен принять заказчик, и без определения способа устранения выявленных в ходе мониторинга нарушений свидетельствует о его нечеткости и неопределенности, что является нарушением требований Закона № 922 в части содержания заключения как акта индивидуального действия.
При таких обстоятельствах ВС пришел к выводу, что несоответствие оспариваемого заключения ответчика как акта индивидуального действия критериям обоснованности и мотивированности является основанием для удовлетворения исковых требований по признанию противоправным и отмене заключения.
Вывод
Из норм Закона № 922 следует, что заказчик должен устранять нарушения, выявленные органом ГАС. В то же время, и контролирующий орган должен действовать в рамках правового поля. А именно, если сказано, что заказчику нужно устранить нарушение, орган ГАС одновременно должен указать пути устранения нарушения, детально описав все нюансы такого устранения. Ведь неуказание конкретных мер, которые должен принять заказчик, или множественность трактовки требований органа ГАС не соответствует не только требованиям законодательства, но и судебной практике.
