Держзакупівлі: Пілотному проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації (ЦЗО) вже понад півтора року. Результати його роботи стали передумовою для запровадження ЦЗО в регіонах. Що із напрацювань ЦЗО Мінекономрозвитку взяло за основу, коли розробляло загальні вимоги до централізованих закупівель?
Максим Нефьодов: Пілот пройшов успішно. Попит на послуги ЦЗО перевищив наші очікування. Ми думали, що замовників треба буде змушувати закуповувати через централізовані організації. Проте з’ясувалося, що велика кількість замовників тільки рада передати свої закупівлі. Зараз попит на послуги ЦЗО перевищує ті можливості, що у нас є.
І що цікаво, ЦЗО працювала з відносно кваліфікованими замовниками — центральними органами влади. Та навіть вони показали результати значно гірші, ніж ЦЗО.
За рахунок централізації досвіду ЦЗО може проводити закупівлі якісніше, з майже вдвічі більшою економією, ніж у середньому за даними системи ProZorro. Більшістю закупівель, які провела ЦЗО, клієнти залишилися задоволені. Все це і лягло в основу моделі роботи ЦЗО у майбутньому.
А для речей, які не стосуються пілоту — як мають фінансуватися ЦЗО, будуть вони обов’язковими чи добровільними, — ми вибрали компромісну модель.
Зокрема, якщо розпорядник бюджетних коштів вищого рівня приймає рішення створити ЦЗО для закупівель в інтересах замовників, що входять до його мережі, тоді він сам має фінансувати таку ЦЗО. Не можна змусити людей користуватися ЦЗО та ще й платити за це.
Однак, якщо замовники користуються ЦЗО добровільно, перекладають на неї свою роботу й ризики, отримують більшу економію, тоді логічно, що вони мають фінансувати цю роботу. Тобто оплачувати послуги ЦЗО за пропорційною системою залежно від вартості тендеру. Для цього ми передбачили певну ступеневу модель.
М. Н.: Сподіваюся, що три місяці на прийняття постанови вистачить. З цього року ЦЗО вже мають працювати.
М. Н.: Це не зовсім так. Моделі фінансування є дві.
Якщо місто вирішує, наприклад, що всі комунальні підприємства закуповуватимуть бензин централізовано через певну ЦЗО, — тоді відповідальність за таку організацію має нести місцева влада. І, відповідно, фінансувати її.
Інша ситуація, коли місто каже: «Можете самі проводити закупівлі, а можете приходити до ЦЗО». Тоді той замовник, який вирішує передати свою закупівлю ЦЗО, заощаджує на роботі та зарплаті своїх працівників, отримує більшу економію, не витрачає на це свій час... Це звичайний аутсорсинг. Наприклад, ви можете мати штатного юриста, а можете наймати адвоката чи юридичну компанію. Якщо ви їх наймаєте, ви й платите. Була б дещо дивна ситуація, якби вам сказали: найміть юридичну компанію та ще й самі обов’язково заплатіть їй. Ми не можемо таке підтримати.
М. Н.: Визначення розміру плати за послуги ЦЗО — одне з тих питань, для чого і був створений пілот. На його основі ми хоча б приблизно розрахували, яка вартість функціонування ЦЗО, скільки коштує якісне проведення однієї закупівлі.
Як провести спрощену закупівлю на майданчику за 5 кроківЗакупівля — складний процес. Недостатньо просто занести якісь дані до системи і чекати, поки там саме собою все відбувається. Під закупівлею ми розуміємо роботу з ринком, розробку примірної тендерної документації за певною групою товарів, проведення якісної процедури закупівлі, яка з меншою імовірністю буде оскаржена.
На жаль, у нас більшість закупівельників — не закупівельники, а тендеристи. Тобто вони бачать тільки свою ланку в процесі і вважають, що це і є весь процес. Ми свідомо намагаємося пояснити, що закупівля починається набагато раніше проведення тендеру в ProZorro, а закінчується набагато пізніше. Вона починається з ідентифікації проблем, визначення потреб замовника, узгодження бюджету... Люди, які формують потребу, і люди, які проводять закупівлю, — це різні люди. Інакше виходить, що я сам вирішив, що мені треба новий комп’ютер, сам визначив, скільки він має коштувати, сам провів процедуру закупівлі, потім сам себе оцінив та ще й сам собі виписав грамоту за проведену роботу.
Зрозуміло, що процес закупівлі має передбачати спілкування з ринком. У нас є замовники, які щиро вважають, що це небажано, навіть заборонено. ЦЗО спрямована й на те, щоб ці стереотипи ламати і проводити закупівлі якісніше.
У нас в країні загалом і в закупівлях зокрема акцент роблять на боротьбі з корупцією. Платники податків, виборці вимагають від нас як урядовців насамперед боротися з корупцією. Тобто є злочинці, і їх треба покарати.
Так, це важлива проблема, і ProZorro дає багато можливостей, аби її вирішувати. Але неефективність роботи — не менша проблема. І про неї не варто забувати. Ну який зиск з того, що не вкрали, але провели процедуру неякісно. Результат все одно поганий. У будь-якому разі ми, платники податків, переплатили. Переплатили через корупцію чи неефективність — різниця невелика.
М. Н.: Так, в пілоті обмеження були, і насправді вони цілком логічні.
За проектом обмежень за товарами немає. Вони є лише за роботами. Ми не дуже розуміємо, як проводити централізовані закупівлі у будівництві. Тому поки що такі можливості для проведення закупівель через ЦЗО не передбачені.
Є речі, які дуже важко об’єднати, все одно великого попиту на них не буде в потрібному обсязі. Проте стратегічно ми не бачимо принципових обмежень. І поступово перелік товарів для закупівлі через ЦЗО розширюватимемо.
М. Н.: Місцева і центральна влада може визначити, що певні види товарів потрібно купувати лише через ЦЗО. Контролювати порушення вона зможе так само, як контролює бюджетну дисципліну.
У кожному місті є департамент аудиту чи фінансового контролю, є просто бюджетна дисципліна, виділення коштів для комунальних підприємств, райвідділів освіти, охорони здоров’я, молоді і спорту.
Чи можна порушити закон? Коли людина свідомо йде на порушення закону, постанови уряду чи рішення місцевої ради, то сам папірчик з нормами не може бити її током, аби змусити не робити цього. Але відстежити таке порушення легко — було б бажання місцевих органів влади.
Приміром, у вас як розпорядника бюджетних коштів вищого рівня є реєстр організацій, які входять до вашої мережі. Ви легко може перевірити в системі ProZorro, що вони закуповували. Скажімо, вони мали закуповувати бензин через ЦЗО. Якщо ви вирішили, що вони порушили ваші вимоги, то принаймні не виділяйте їм на це кошти. Якщо ж вони порушують бюджетну дисципліну, то це нічим не відрізняється від шахрайства і крадіжки.
Однак ми б хотіли, щоб ЦЗО почали працювати не із зрадливими та непокірними замовниками, яких потрібно змушувати закуповувати централізовано. Закупівлі через ЦЗО мають бути добровільними. Для цього місцеві органи мають переконатися, що система централізованих закупівель працює, що регіональні ЦЗО навчилися з цим працювати і отримали необхідний досвід. Замовники мають розуміти, що ЦЗО створені не для того, щоб забрати у них гроші чи якось обмежити. ЦЗО потрібні задля більшої ефективності процесу закупівлі.
Мені не подобаються бажання окремих губернаторів, коли вони кажуть: «У нас є бюджетні невикористані мільярди. Тому ми створимо ЦЗО. І якось вона там працюватиме». Потрібно зрозуміти: аби створити ЦЗО, головне не юридичний процес, не те, як її зареєструвати. Головне — це команда, яка має досвід і напрацювання, знає, як провести закупівлі швидко і якісно.
М. Н.: Я проти класичної концепції, коли держслужбовці мають все контролювати і за все відповідати. Ми не контролюватимемо кількість ЦЗО.
⚡️ Закупівлі-2021: плануємо за новими вимогамиКоли ЦЗО на центральному рівні подаватимуть свої рішення на погодження до Кабміну, ми перевірятимемо орган, який подав заявки, наскільки вони відповідають критеріям, які прописані у постанові. Ми передбачили обмеження щодо місцевих органів влади, які можуть створювати ЦЗО. Проте працюватимуть ЦЗО самостійно.
Певний контроль ми, звісно, забезпечимо. За ЦЗО, стежитимуть Держаудитслужба, активісти DoZorro, та й ми зі свого боку теж приділятимемо їм увагу.
Сподіваємося, що спочатку ЦЗО не буде багато. Якщо процес проходитиме нормально, їх буде близько десяти. Якщо поступово кількість ЦЗО збільшуватиметься, ростиме обсяг закупівель і щось працюватиме погано, ми переглянемо вимоги.
М. Н.: Критерії якості централізованої закупівлі такі самі, як і критерії якості будь-якої закупівлі. Тут різниці немає.
Зрозуміло, що є очевидні показники. Наприклад, конкуренція, процент успішно завершених закупівель, кількість скарг, поданих в DoZorro.
Ми вже завершуємо спільну роботу з Держаудитслужбою щодо критеріїв ризик-індикаторів. Зараз їх близько сорока. Паралельно автоматичну модель для громадського моніторингу напрацьовує DoZorro.
Як визначити, чи закупівля краща за іншу? Насамперед ми орієнтуватимемося на те, аби не було шахрайства. Порівнюватимемо результати роботи ЦЗО з результатами, які були до створення в регіоні ЦЗО. Тобто має стати краще. А якщо краще не стало, то виникає запитання, навіщо це. Тоді така діяльність точно не має сенсу.
М. Н.: Головний ризик полягає у тому, що ЦЗО можуть створювати не дуже компетентні органи або з не дуже благородною метою. Приклади функціонування ЦЗО, створених без будь-якої поваги до законодавства, є. Але результати їх роботи, м’яко кажучи, погані. Такі ЦЗО створені точно не для того, аби зробити закупівлі ефективними. І це нівелює саму ідею ЦЗО, не дасть того ефекту, на який ми розраховуємо.
Ще один ризик — дозволити створити велику кількість ЦЗО. В електронній системі закупівель уже зареєстровано понад 30 тис. замовників. І якщо до них додати ще 1000 ЦЗО, це точно не розв’яже проблему. Ми маємо зменшувати кількість замовників за рахунок централізації.
Україна занадто велика країна, аби в ній працювала одна ЦЗО. Нехай в Києві буде, приміром, три ЦЗО, які конкуруватимуть між собою. Це нормально. Але ж їх не може бути 133.
Процес централізації закупівель, найімовірніше, відбуватиметься повільно. Ми передбачили обмеження за чисельністю населення для кожного регіону, де хочуть створити ЦЗО. Тоді кількість ЦЗО можна буде прогнозувати. Рішення про створення ЦЗО ухвалюватимуть Мінекономрозвитку та Уряд. Це потрібно, аби не сталося, що кожне міністерство створить своє ЦЗО.
Професіоналізація роботи ЦЗО також важлива. Тому ми обмежили кількість уповноважених осіб у ЦЗО. Якщо немає професійного персоналу, то навіщо це взагалі.
Я не сподіваюся одразу на вибуховий ефект від діяльності ЦЗО і зекономлені мільярди бюджетних коштів. Та якщо все буде гаразд, реальний результат від запровадження ЦЗО ми побачимо вже наступного року.
