Стратегія реформування публічних закупівель: підбиваємо підсумки

Наприкінці грудня 2022 року мали б завершити виконання Стратегії реформування публічних закупівель на 2016—2022 роки та відповідної їй дорожньої карти (далі — Стратегія). Ці документи затверджені розпорядженням № 175-р та вмотивовані Угодою про асоціацію. З огляду на завершення Стратегії маємо оцінити якість її виконання та розробити нову в умовах викликів війни, відбудови та нового статусу України як країни — кандидата у члени ЄС.

Чинну Стратегію почали готувати наприкінці 2014 року. Перший варіант проєкту був готовий у березні 2015 року. Тобто ідея Стратегії та її прийняття мали місце після Революції Гідності.

Цікаво, що перша Стратегія системи закупівель була затверджена теж після революції, але ще Помаранчевої — постановою КМУ від 21.12.2005 № 1257. Проте Тендерна палата і уряд Януковича у 2007 році її скасували.

Формальним імпульсом для підготовки Стратегії стала Угода про асоціацію. Відповідно, вихідне позиціонування Стратегії, коли її почали розробляти та затвердили, було як реального і єдиного урядового документа, який матиме достатню політичну силу та досяжні цілі, засновані як на зобов’язаннях України, так і на практичних потребах з удосконалення й розвитку національної системи закупівель. На той момент центром підготовки Стратегії став Проєкт ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС», який у координації з профільним департаментом Мінекономіки одночасно напрацював ідеї задля обох вихідних магістралей — контекст гармонізації ЄС та практичні проблеми розвитку.

Окрім підготовки урядової стратегії, з 2015 року відбувалися паралельні процеси, під час яких готували інші стратегічні документи різного рівня формалізації. Йдеться про внутрішні стратегії реформи закупівель і департаменту на рівні Міністерства та ДП «Прозоро» (2015 і 2017 роки), внутрішню стратегію розвитку електронної системи закупівель (2020 рік), розділи у Коаліційній Угоді (2014 та 2019 роки), плани дій уряду, інші секторальні стратегії — насамперед Стратегію управління державними фінансами, затверджену розпорядженням КМУ від 08.02.2017 № 142-р.

Угода про асоціацію як формальна основа роботи оперувала дорожньою картою і не визначала її конкретної, тобто обмежувальної структури. Це додало гнучкості у розробленні Стратегії, щоб не імітувати якісь формальні заходи для зовнішнього світу ЄС, а забезпечити стратегічний базис та реальний план українських реформ.

Актуальне для закупівельника

• Формуємо договір підряду під час закупівлі поточного ремонту
• Визначаємо очікувану вартість за допомогою аналізу середньої ціни на ринку

Державним закупівлям присвячена глава 8 розділу IV Угоди про асоціацію, що охоплює статті 148—153, та додаток XXI.

Фактично Угода дає можливість розширити взаємний доступ до ринків державних закупівель країн ЄС та України на підставі спланованого, поетапного та контрольованого приведення законодавства України про закупівлі у відповідність з правом ЄС у цій сфері, що поєднане з інституційною реформою та створенням ефективної системи закупівель за принципами ЄС.

За вимогами статті 152 Угоди про асоціацію Україна розробляє комплексну дорожню карту з реалізації глави 8 Угоди, яка повинна:

• охоплювати всі аспекти реформування та загальні правові засади для імплементації у сфері державних закупівель;
• визначати часові графіки відповідно до часових меж, викладених у додатку ХХІ, та ключові поетапні результати, що включають всі реформи з адаптації національного законодавства і розвитку інституційного потенціалу.

Крім цих базових вимог Угоди про асоціацію, джерелом натхнення стали:

• аналіз статистичних даних системи закупівель за період 2012—2014 років, що визначав, чому саме є ті чи інші цифри й тенденції. Зокрема, динаміка різних видів процедур, кількість і зміст змін в законі, динаміка кількості учасників, кількість скарг, кількість та причини скасованих торгів;
• пріоритизація практичних проблем і викликів закупівель;
• зв’язок з іншими затвердженими офіційними стратегічними документами. Станом на 2014—2015 роки це були сім документів, як-от: План заходів уряду з імплементації Угоди про асоціацію, згадана вже Стратегія управління державними фінансами, Стратегія запобігання і боротьби з корупцією, ­Коаліційна угода.

Якщо порівняти проблеми, узагальнені станом на 2015 рік, з кінцем 2022 року, може виникнути певне дежавю. Проілюструємо їх разом із коментарями.

Перейти до коментарів

З огляду на комплексно опрацьовані вихідні точки, вихідні дані та визначені пріоритети з-поміж проблем, розробники сформували мету і завдання Стратегії.

Мета — розбудова сучасної, ефективної, узгодженої зі стандартами ЄС та функціональної системи публічних закупівель в Україні.

Стратегія покликана:

• забезпечити ліпші цінності та ефект закупівель за наявні кошти в інтересах саме суспільства (платників податків), а не окремих груп, політиків;
• запобігти корупції та зловживанням;
• сприяти конкуренції, спрощувати умови для доступу та участі бізнесу, зокрема МСБ;
• спрощувати організацію та проведення закупівель для замовників;
• відповідати стандартам ЄС і СОТ.

Відповідно, потрібно було одночасно:

• охопити всі відомі істотні проблеми у сфері державних закупівель, а не лише внести зміни до Закону;
• дотримувати зобов’язань України за Угодою про Асоціацію, що й передбачає 8-річний процес її наближення до стандартів ЄС.

Стратегічним періодом, який охоплює Стратегія, мав стати 8-річний період з 2015 по 2022 роки, але фактично Стратегію затвердили у 2016—2022 роках.

Хронологія роботи над Стратегією

Зміст Стратегії та заходи дорожньої карти розподілені за п’ятьма напрямами.

✔ Гармонізація законодавства України з правом ЄС: перегляд чинного закону про закупівлі (планували у 2016, 2018, 2020 та 2022 роках з фокусом на процедури закупівель, електронні та централізовані закупівлі).

✔ Інституційний розвиток, зокрема:

• Мінекономіки — акцент на правовому забезпеченні та політиці закупівель, макромоніторингу, методологічній допомозі замовникам та роз’ясненнях застосування законодавства;
• АМКУ — посилення незалежності, електронне оскарження, оприлюднення скарг, компенсація збитків;
• централізована(і) закупівельна(і) організація(ї) — пілотний режим, подальші ініціативи, зокрема на місцевому рівні;
• органи контролю — від зменшення кількості контрольних заходів до підвищення їх якості, уніфікація інтерпретації законодавства, якісна взаємодія з громадськими активістами.

✔ Створення та розвиток ЕСЗ з урахуванням стандартів ЄС.

✔ Навчання та професіоналізація: безплатне доступне онлайн-навчання «для всіх», посилення професіонального статусу і кваліфікаційних вимог «закупівельника» (Мінсоцполітики), сертифікація професійних закупівельників (уповноважених осіб).

✔ Міжнародне співробітництво: дотримання Угоди про асоціацію та Угоди СОТ про державні закупівлі.

П’ять етапів виконання заходів Стратегії

Виконання

• сформувати нормативно-правову базу, гармонізовану зі стандартами ЄС;
• підвищити рівень конкуренції, прозорості, відкритості та ефективності закупівель;
• удосконалити професійний рівень у системі закупівель — навчальні можливості, ЦЗО, професійні закупівельники;
• покращити доступ українського бізнесу до ринку державних закупівель країн ЄС;
• сфокусуватися на якості разом із ціною — аномально низька ціна, вартість життєвого циклу, конкурентний діалог;
• поширити використання рамкових угод та централізованих закупівель;
• поширити застосування природоохоронних критерів та договірних умов («зелені закупівлі»).

ВЗЯТИ УЧАСТЬ У БЕЗПЛАТНОМУ ВЕБІНАРІ

З огляду на те, що Стратегію жодного разу не змінювали, попри зміни урядів та внутрішні зміни в Мінекономіки, та її майже повністю виконали, можемо зробити висновок, що або Стратегія була адекватна і реалістична, або мало кому була відома, крім Мінекономіки та ЄС. Можливо, обидва варіанти справедливі.

Зауважмо, що непросто в демократичній і динамічній Україні мати єдину для всіх стратегію. Тому варіант з однією Стратегією, що затверджена на рівні уряду, та внутрішніми робочими стратегіями/планами — наша реальність. Проте важливо, щоб усі ці стратегічні документи були узгоджені і не конфліктували між собою, а імплементатори однаково розуміли її як за змістом, так і за пріоритетністю дій.

Ключові завдання нової стратегії

Із жовтня 2022 року команда Мінекономіки та ДП «Прозоро» вже напрацьовують ідеї та бачення нової стратегії розвитку сфери публічних закупівель. Очевидними є її ключові завдання:

• вдосконалити практику закупівель (так би мовити — вічна мета);
• гармонізувати й надалі з правом ЄС, що отримало новий імпульс у зв’язку з наданням Україні у липні 2022 року статусу країни — кандидата на членство в ЄС;
• адаптувати систему закупівель як рушійну силу відбудови України нині та після її перемоги;
• розвивати людський потенціал та підтримувати професіоналізацію закупівель.

Як і чинна наразі Стратегія, нова має стати реальним урядовим документом з достатньою політичною силою та досяжною метою з удосконалення та розвитку національної системи закупівель.