Як правомірно здійснити делегування закупівель
Скажемо відверто: Закон від 25.12.15 р. № 922-VІІІ “Про публічні закупівлі” (далі — Закон № 922) прямо не визначає правил делегування повноважень в процесі проведення закупівель. І в цьому аспекті можуть виникнути проблеми у випадку делегування.
Що робити?
Для розуміння цього питання та коректного здійснення процедури закупівлі слід звертатись до інших законодавчих норм, а саме:
- Бюджетного кодексу (далі — БК);
- Цивільного кодексу (далі — ЦК).
Звісно ж, підґрунтям слугуватимуть нормативно-правові акти, видані на виконання цих Кодексів, про що пояснимо нижче.
Однак в будь-якому разі тендер має відбуватись з неухильним дотриманням вимог Закону № 922, на що звертаємо особливу увагу. Адже йдеться про закупівлі з метою забезпечення потреб держави, органів місцевого самоврядування, зокрема, територіальних громад.
Знаємо, що на сьогодні згідно із положеннями Закону № 922 суб’єкти господарювання (або ж ті суб’єкти, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів), та належать до замовників, мають насамперед здійснити підготовчу роботу щодо оформлення договору закупівлі, а також визначитись, чи правомірним буде делегування повноважень в цій частині іншим розпорядникам бюджетних коштів.
Предметом розгляду нині буде питання планування закупівель замовниками, у яких є відповідні структурні підрозділи чи філії.
Головні розпорядники бюджетних коштів
Виходячи із норм ст. 22 БК, необхідно знати про поділ розпорядників бюджетних коштів*) на умовно кажучи 2 групи залежно від обсягу покладених на них повноважень:
- головних розпорядників коштів (далі — ГРК);
- розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
*) ним є бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань, довгострокових зобов’язань за енергосервісом, середньострокових зобов’язань у сфері охорони здоров’я та здійснення витрат бюджету (п. 47 част. першої ст. 2 БК).
Зауважимо, що згадана норма БК чітко обмежила структури, які виключно належатимуть до ГРК. Показниками визначення належності до цих умовних груп в даному разі є те, органом якого рівня визначаються бюджетні призначення*).
*) за визначенням ст. 2 БК, бюджетними призначеннями є повноваження ГРК, надане Бюджетним кодексом, законом про держбюджет на відповідний рік (чи рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові та цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування).
Приміром, ГРК можуть бути обласні чи районні держадміністрації (включаючи їх структурні підрозділи), виконкоми чи апарати міських, сільських, селищних рад (у радах, де не створено, виконкоми, функції ГРК виконує голова відповідної ради). Це можливо виключно за підстав, якщо їх бюджетні призначення визначено рішенням про відповідний місцевий бюджет (міський, обласний, сільський тощо).
Звісно, повноважень у ГРК достатньо для здійснення покладених на нього функцій, і містяться вони, зокрема, у ч. 5 ст. 22 БК.
Серед цих повноважень передбачено й прийняття рішення в частині делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, а також розподіл та доведення до них обсягів бюджетних асигнувань.
Мало того, на ГРК покладено здійснення роботи з управління бюджетними коштами, зокрема, до його завдань належить контроль за ефективним та цільовим використанням та раціональним витрачанням цих ресурсів (як державних, так і місцевих). Також цей розпорядник має здійснювати координацію діяльності розпорядників коштів нижчого рівня та одержувачів коштів.
Наприклад, згідно із Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для виплати деяких видів допомог, компенсацій, грошового забезпечення та оплати послуг окремим категоріям населення (затверджений постановою КМУ від 24.12.19 р.№ 1101), ГРК за відповідною програмою визначено Мінсоцполітики. У свою чергу, розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня є структурні підрозділи місцевих держадміністрацій та виконкоми рад місцевого рівня, а також центри з нарахування та здійснення соцвиплат, за умови їх відповідності вимогам п. 47 част. першої ст. 2 БК.
Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня
А як щодо іншої групи розпорядників?
Якщо говорити про ГРК місцевого бюджету, то детальніше про правила їх функціонування дізнаємось із затвердженої наказом Мінфіну від 29.08.14 р. № 836 “Про деякі питання запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів” (далі — Наказ № 836) Інструкції про статус та особливості участі у бюджетному процесі відповідальних виконавців бюджетних програм місцевих бюджетів (далі — Інструкція № 836).
Закупівлі на виконання бюджетної програми: самостійно чи делегувати
До речі, п. 2 Наказу № 836 конкретизував покладені на них функції. Так, ці ГРК:
- відповідальні за розробку та затвердження паспортів бюджетних програм, та мають погодити ці документи із місцевими фінорганами та звітують перед цими органами щодо виконання паспортів;
- мають в установленому порядку оприлюднити паспорти бюджетних програм поточного бюджетного періоду, а також звіти про їх виконання.
Основною метою Інструкції № 836 є чітке розмежування повноважень, прав та відповідальності виконавців бюджетних програм (далі — ВВБП). Виходячи із свого статусу (є юрособою з окремим рахунком та бухгалтерським балансом), ВВБП покликаний забезпечувати та координувати виконання бюджетних програм у системі ГРК.
Так, до ВВБП належать розпорядники коштів місцевого бюджету нижчого рівня, і на них покладена відповідальність за виконання бюджетних програм в системі ГРК.
Інші особливості щодо ВВБК містяться у розд. ІІ та ІІІ Інструкції № 836.
Зокрема, цим виконавцям слід уточнити: обсяги асигнувань розпорядникам нижчого рівня та одержувачам*) за своєю мережею, а також зведені проекти кошторисів. За необхідності внесення змін до розпису місцевого бюджету це письмово погоджується із ГРК.
*) одержувачем бюджетних коштів є суб’єкт господарювання, громадська чи інша організація, без статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету (п. 38 част. першої ст. 2 БК).
Зауважимо, що обсяги, встановлені у зведених кошторисах, за своєю мережею розподіляються ВВБК в розрізі розпорядників коштів місцевого бюджету нижчого рівня та одержувачів за територіями.
В частині визначення мережі розпорядників нижчого рівня та одержувачів користуємось Порядком казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженим наказом Мінфіну від 23.08.12 р. № 938 (далі — Порядок № 938). Не забуваймо про обов’язковість зазначення їхнього статусу (розпорядники чи одержувачі).
Згідно із п. 4.6. Порядку № 938 такі розпорядники або одержувачі мають включатись до мережі ГРК або розпорядників нижчого рівня за умови безпосереднього отримання від них асигнувань.
Упереджуємо: ГРК ні за яких підстав не може включається до мережі іншого ГРК в якості розпорядника нижчого рівня, а також заборонено одночасне включення його до мережі розпорядників різних місцевих бюджетів. На цьому, зокрема, наголошує Держказначейство в листі від 29.12.12 р. № 17-10/2625-9.
До речі, визначення поняття мережі міститься в п. 1.3. Порядку № 938. Нею є інформація щодо розпорядників коштів нижчого рівня, підпорядкованих цьому розпорядкові та/або діяльність яких координується ним, та одержувачів бюджетних коштів. Така інформація згруповується ГРК чи розпорядником коштів місцевого бюджету нижчого рівня, що має власну мережу.
Мережа визначається ГРК до початку бюджетного періоду. Не виключено, що розпорядники нижчого рівня матимуть власну мережу чи будуть такими, що її не мають.
Увага! До мережі слід включати розпорядників та одержувачів, якщо вони внесені в установленому порядку до Єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів (п. 4.4. Порядку № 938).
Правомірність здійснення закупівель відокремленою структурою
Отже, як визначено статтею 22 БК, саме ГРК отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження в законі про держбюджет чи рішенні про місцевий бюджет, має приймати рішення із делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками нижчого рівня та/або одержувачами, розподіляє та доводить до них обсяги асигнувань.
Законодавство не виключає можливості розпорядника стосовно одержувача коштів на виконання заходів за бюджетною програмою, шляхом доведення йому бюджетних асигнувань та надання коштів бюджету (на безповоротній або поворотній основі).
Практикам закупівельного законодавства подекуди доводиться розв’язувати питання стосовно того, чи правомірним є здійснення закупівель відокремленою структурою (філією).
Спочатку — щодо статусу. Отже, керуючись нормами ст. 95 ЦК, філією є відокремлений структурний підрозділ юрособи, розташований поза її місцезнаходженням. Філією здійснюється вся або частина функцій певної юрособи.
Цією нормою ЦК визначено й поняття представництва, а саме: ним є відокремлений підрозділ юрособи, розташований поза її місцезнаходженням та здійснює представництво та захист інтересів юрособи.
Зауважимо: філії та представництва не є юрособами, і мають діяти керуючись виданим відповідною юрособою положенням. Водночас відомості щодо цих структур мають бути включені до єдиного державного реєстру.
Аби не помилитись, звернемось також до наказу Державного комітету з питань технічного регулювання та споживчої політики від 28.05.04 р. № 97 (в редакції від 23.11.18 р.), яким, зокрема, ухвалено державні класифікатори.
Серед них — Класифікація організаційно-правових форм господарювання ДК 002:2004 (на заміну ДК 002-94), за визначенням якого організаційно-правова форма господарювання — це форма здійснення господарської діяльності з відповідною правовою основою, що, зокрема, визначає характер відносин між засновниками, режим майнової відповідальності по зобов’язаннях підприємства (організації), порядок управління, розподілу прибутків, джерела фінансування тощо.
За цим документом об’єктом класифікації є визначені законодавством організаційно-правові форми юросіб та їх відокремлені підрозділи: філії, представництва, а також підприємці-фізособи, які не мають статусу юрособи.
Зауважимо: стосовно відокремлених підрозділів без статусу юрособи у згаданому документі передбачено (окрім філії) інші види таких підрозділів, а саме: структурний підрозділ, відділення тощо. Для прикладу: підприємство із виготовлення верхнього одягу має в своєму складі відокремлене відділення без статусу юрособи, і тоді це відділення — філія.
Замовники
Окремо скажемо про замовників процедур закупівлі товарів, робіт та послуг, і для цього повернемось до положень “закупівельного” Закону.
Тож за ст. 1 Закону № 922 до них належать державні органи та органи місцевого самоврядування, пенсійний та інші фонди, підприємства, установи й організації (якщо ці суб’єкти забезпечують потреби держави або територіальної громади та дотримуються вимог п. 3 част. першої ст. 1 Закону № 922), а також деякі із юросіб.
У будь-якому разі замовниками можуть бути лише ті суб’єкти, якими задля здійснення придбань витрачаються публічні фінанси.
Виокремлено 4 категорії суб’єктів, що визнаються замовниками. Серед них ті, що діють в окремих сферах господарювання (на практиці це стосується тих підприємств-монополістів, якими надаються суспільні послуги в межах певних галузей). Ці замовники належать до 4-ї категорії суб’єктів. Додамо: необхідність у визначенні згаданих суб’єктів випливає з директив Європейського Союзу про державні закупівлі.
✅ Для вас цілу добу будуть відкриті статті, відеороз'яснення, зразки документів
Водночас від імені юрособи, що виступає замовником, керівники філій та представництв підписують (за довіреністю) договір про закупівлю.
Не виключено також, що юрособа-замовник уповноважить певних осіб філії чи представництві (або іншому відокремленому підрозділі) працювати із тендерною документацією, включаючи роботу із підготовки та ухвалення річного плану закупівель, аби закупівельний договір був дійсно результативним.
Принагідно звертаємо увагу: придбання товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур закупівель, а також укладення договорів.
Радимо також дотримувати положень Закону № 922 в частині визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, зокрема, по філіях, представництвах тощо. Адже якщо така вартість дорівнює чи перевищує відповідні межі, включаючи сумарну вартість за структурними підрозділами без прав юрособи, товари, послуги та роботи мають придбаватись з дотриманням всіх процедур закупівлі. Звісно ж, головний замовник (тобто юрособа-замовник) має вповні володіти інформацією планових показників відповідних відокремлених структурних підрозділів, що включатимуться до річного плану закупівель.
