З кінця минулого року почав діяти так званий Орган оскарження, який розглядає звернення здебільшого тих, хто є учасниками допорогових закупівель, і виносить свої рішення. Але про діяльність цього органу широкому загалу не відомо. Отож редакція журналу взяла інтерв’ю в одного із його членів (нині Комісії), аби детальніше дізнатися про їх діяльність. А розповість нам про це Денис ЛЕВЧЕНКО — член Комісії з розгляду звернень, консультант з питань закупівель.
Журнал «Держзакупівлі»:
Деяким постачальникам і замовникам, які працюють на допорогових електронних торгах, відома функція «оскаржити торги», а тим, хто її використав, ще й Орган оскарження. Але власне про його діяльність інформації дещо замало. Шановний пане Денисе, розкажіть детальніше про нього: чим регламентована його діяльність, який склад та порядок розгляду звернень? Денис Левченко: Спочатку діяльність Органу оскарження регулював Регламент роботи системи пілотного проекту електронних державних закупівель, затверджений наказом Трансперенсі Інтернешнл Україна від 28.10.2015 № 5-р. А з 13.04.2016 нашу роботу регулює Порядок здійснення допорогових закупівель, який був затверджений наказом Державного підприємства «Зовнішторгвидав України» від 13.04.2016 № 35 (далі — Порядок).
Згідно з Порядком змінилося й найменування Органу, який розглядає звернення осіб, — наразі це Комісія з розгляду звернень (далі — Комісія).
Замовники згідно із Законом про публічні закупівлі й ті, для яких Закон вводиться в дію з 01.08.2016, можуть проводити допорогові закупівлі через систему ProZorro, якщо їх очікувана вартість не дорівнює або не перевищує:
- для так званих звичайних замовників — 200 тис. грн. (товари і послуги) і 1,5 млн. грн. (роботи);
- для замовників, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання, — 1 млн. грн. (товари і послуги), і 5 млн. грн. (роботи).
Саме під час проведення замовниками цих допорогових закупівель Комісія і розглядає звернення.
Порядок розгляду звернень визначений пунктом 14 «Усунення порушення» Порядку.
Коли зареєстрований у системі користувач бачить порушення, яких замовник припустився під час проведення процедури, він може звернутися до замовника з вимогою усунути порушення в процесі проведення закупівлі через відповідну електронну форму. Замовник протягом трьох днів з дня надходження вимоги має опублікувати відповідь на вимогу («Задоволено», «Не задоволено», «Відхилено»). Якщо протягом двох днів після відповіді скаржник оцінює відповідь замовника як «Не задоволено», вимога автоматично набуває статусу «Звернення» і направляється на розгляд Комісії.
Комісія розглядає звернення щодо проведення замовниками допорогових закупівель.
До складу Комісії входять чотири особи, які є представниками громадськості і здійснюють розгляд звернень на можливі порушення на допорогових закупівлях в системі ProZorro.
ДЗ: Яка основна мета такого виду оскарження допорогових торгів? Адже всі рішення такого органу є винятково рекомендаційними.
Д. Л: Аналіз поданих звернень на допорогових закупівлях дає змогу зробити висновки, що замовники поки що не дуже зацікавлені в широкій конкуренції серед учасників та намагаються укласти договір з «потрібними» (своїми) фірмами. Близько 75% звернень підтверджують їх доцільність.
Водночас бізнес доволі активно намагається захищати власні інтереси та прагне справедливості й рівноправності під час участі в закупівлях через систему ProZorro. Зазначене підтверджує кількість звернень, які отримує Комісія.
На початку функціонування зазначеного проекту (листопад 2015 року) тоді ще до Органу оскарження надходило від одного до чотирьох звернень, понад 150 електронних листів на тиждень, серед яких зауваження, пропозиції, скарги, відповіді на скарги, різні запитання тощо. Всього за перших п’ять місяців роботи Орган оскарження отримав близько 600 звернень.
Наразі Комісія щотижня отримує приблизно 30 звернень від учасників, які довіряють системі ProZorro та беруть участь у допорогових закупівлях. Треба сказати, що кількість таких звернень постійно зростає.
Як провести спрощену закупівлю на майданчику за 5 кроківТому поява Органу оскарження/Комісії зумовлена потребою:
- розглядати можливі порушення замовників під час проведення допорогових закупівель у системі ProZorro та зрозуміти, де саме можливі зловживання/помилки;
- методологічно консультувати замовників стосовно правильності проведення допорогових закупівель для підвищення рівня доброчесності під час допорогових закупівель;
- залучення якнайбільшої кількості учасників до допорогових закупівель та повернення їхньої довіри до системи закупівель.
З цією метою Комісія за результатами розгляду звернень приймає рішення, які, попри рекомендаційний характер, можуть бути враховані замовниками під час проведення конкретної процедури, щодо якої Комісія розглянула звернення і прийняла рішення. А також під час планування та проведення інших допорогових закупівель.
ДЗ: Які переваги такого Органу оскарження для замовника/учасника, на Вашу думку? І чи є вони?
Д. Л.: На мою думку, перевагами такого оскарження для учасників, порівняно з надпороговим оскарженням, є:
- безкоштовність подання до замовника вимоги про усунення порушення у процесі проведення закупівлі;
- швидкість розгляду звернень Комісією (Комісія має розглянути звернення протягом 14 днів із моменту його надходження на розгляд, рішення Комісії розміщуються в системі протягом 5 робочих днів із моменту їх прийняття).
За подання вимоги до замовника про усунення порушення у процесі проведення закупівлі не передбачено плати, що сприяє розширенню кола зареєстрованих користувачів системи, які можуть звернутися до замовника з такою вимогою. До того ж таким користувачам не обов’язково бути учасниками самої допорогової процедури, щодо якої подають вимогу.
Одна з ключових переваг допорогового оскарження для замовника полягає в тому, що, попри оскарження закупівлі, проведення процедури допорогової закупівлі не зупиняється. Система дозволяє і в такому разі продовжувати процедуру закупівлі.
Згідно з Порядком Комісія має 14 днів з моменту надходження звернення на розгляд звернення та 5 робочих днів на розміщення в системі рішення з моменту його прийняття. Ці строки не зупиняються/не продовжуються. При цьому враховують як календарні, так і робочі дні.
Нарешті, на мою думку, позитивним для замовників є те, що такі рішення мають рекомендаційний характер.
ДЗ: Іншими словами, створення у системі такого сервісу для учасників, як «оскаржити торги», має на меті виявляти не просто порушення замовників (іноді з погляду учасників), а й недобросовісних замовників. А наскільки, на ваш погляд, це дієвий механізм у боротьбі з недобросовісними замовниками на етапі допорогових торгів? Д. Л.: Напевно, це одне з найбільш дискусійних питань. Вважаю, дієвість цього механізму залежить від кожного замовника, рішення якого оскаржують, у площині «виконувати чи не виконувати рішення Комісії і що буде за невиконання її рішення».
Варто звернути увагу на те, що, як усі, напевно, розуміють, юридичної відповідальності за невиконання рішень Комісії немає. Адже, повторюся, воно носить рекомендаційний характер. Проте Комісія вживає певні заходи для її виконання. Так, зокрема, у разі задоволення звернення, якщо виявлені, на думку Комісії, істотні порушення проведення допорогової закупівлі, вона направляє копію рішення поки що на офіційний e-mail організації, у сфері управління якої перебуває відповідний замовник.
Наприклад, якщо Комісія прийняла рішення задовольнити звернення щодо процедури закупівлі, яку проводить комунальне підприємство, що перебуває у сфері управління Київської міської ради, рішення Комісії направляють до виконавчого органу Київської міської ради — Київської міської державної адміністрації (КМДА).
Копію свого рішення надсилають на офіційні адреси електронної пошти, зокрема КМДА, для проведення роз’яснювальної роботи із замовником/вжиття щодо нього відповідних заходів реагування.
Додатково для реагування замовниками на рішення Комісії заплановано:
- висвітлювати в ЗМІ діяльність замовників, щодо яких Комісія отримує звернення;
- листуватися із замовниками щодо врахування рекомендацій Комісії.
Тож, вважаю, рішення Комісії може вплинути на проведення самої процедури закупівлі. До того ж такий вплив з часом буде збільшуватися у зв’язку з реалізацією Комісією описаних планів.
ДЗ: Як на рішення Органу оскарження реагують замовники? Як часто вони беруть рішення до уваги?
Д. Л.: Пропоную розглянути статистику, яку формували щодо Органу оскарження:
Станом на 30.03.2016 Орган оскарження розглянув 531 звернення (скаргу).
- 25,5% розглянутих скарг — порушень не виявлено;
- 74,5% — скарги є обгрунтованими з боку скаржника.
З-поміж усіх розглянутих скарг близько 40,5% — це скарги, які не розглядають через те, що на дату їх розгляду вже був укладений договір або замовник скасував закупівлю, що технічно не дозволяє змінити статус закупівлі.
Найчастіша причина скасування таких закупівель — «у зв’язку з поданням Скарги».
Є навіть «тематична» статистика подання скарг:
- близько 4% — скарги, в яких замовник усуває порушення, на які вказує скаржник до розгляду їх Органом оскарження;
- близько 7% — скарги, в яких замовник висуває надмірні вимоги до учасників закупівлі, як-от вимагання документів, що виходять за межі пакета документів для звичайних відкритих торгів. Крім того, сюди належать і скарги на закупівлі, в яких замовник чітко не виписав умови (що дає йому змогу маніпулювати) та значно обмежив строк надання пропозицій для участі у закупівлі;
- близько 23% скарг — це скарги, за якими Орган оскарження рекомендує замовнику переглянути рішення про визначення переможця або взагалі скасувати такі закупівлі.
⚡️ Закупівлі-2021: плануємо за новими вимогамиЗ цієї статистики видно, що іноді сам факт подання звернення з тих чи тих причин часто був для замовника підставою скасувати закупівлю.
Тут, вважаю, доречно буде зазначити, що самі учасники, які брали участь у допорогових електронних закупівлях, надали пояснення з цього приводу. Наприклад, в одному з останніх номерів журналу "Фокус«було публіковано відгук одного з учасників щодо діяльності нашого Органу. Він вважає, щовже сама рекомендація Органу оскарження, як правило, впливала на держзамовників. Наприклад, київська компанія — постачальник садових і електроінструментів через систему ProZorro взяла участь у 140 тендерах і в більш ніж третині з них стала переможцем. Водночас результати близько 20 торгів оскаржила, причому приблизно 80% її скарг були задоволені. Засновник компанії зазначив, що не пригадує випадків, щоб хтось із закупівельників не врахував рекомендацій Органу оскарження.
Щодо статистики рішень самої Комісії, то з огляду на те, що вона працює лише з 13.04.2016, наразі немає й статистики виконання її рішень.
ДЗ:На що найчастіше скаржаться учасники допорогових закупівель і чим керується (яким принципом) Комісія, приймаючи те чи те рішення?
Д. Л.: Найчастіше скаржаться на таке:
- зазначення в умовах процедури закупівлі назви виробника, посилання на торговельну марку, при цьому замовник не надає учаснику можливості подати еквівалент/аналог;
- надання можливості подати еквівалент/аналог, не вказуючи при цьому, які еквіваленти/аналоги можна подати у складі пропозиції;
- необгрунтована дискваліфікація учасника;
- необгрунтоване визначення переможця;
- умови закупівлі, встановлені замовником, обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників;
- замовник тривалий час не приймає жодних рішень стосовно закупівлі.
Позиція Комісії щодо посилання в умовах закупівлі на назву виробника, на торговельну марку, без зазначення можливості подати еквівалент/аналог, загалом полягає в тому, що це право, а не обов’язок замовника, що узгоджується з пунктом 6.4 Порядку. Тому такі звернення відхиляють.
Водночас Комісія, посилаючись на абзац 4 частини 1 статті 2 Закону про публічні закупівлі, за яким під час здійснення допорогових закупівель замовники мають дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель, установлених цим Законом, зокрема щодо недискримінації учасників, рекомендує передбачати можливість подання учасниками у складі пропозицій еквівалента/аналога.
Загальна практика Комісії стосовно другої ситуації полягає в тому, що замовник, надавши учаснику можливість подати у складі пропозиції еквівалент/аналог, але не вказавши технічних характеристик такого еквівалента/аналога, дискваліфікував учасника, тому що наданий еквівалент/аналог не підходить замовнику, тощо.
Комісія задовольняє звернення і рекомендує замовнику переглянути рішення про дискваліфікацію такого учасника, якщо не підписаний договір.
Щодо необгрунтованої дискваліфікації учасника Комісія розглядає підстави для дискваліфікації на їх відповідність умовам закупівлі та Порядку і відхиляє звернення/задовольняє або рекомендує замовнику переглянути своє рішення залежно від того, чи підтверджується звернення.
Те саме стосується й необгрунтованого визначення переможця. Останнім часом трапляються звернення, у яких користувачі посилаються на те, що у складі пропозиції переможця немає жодного документа з тих, що мали бути подані в електронній формі. У цьому випадку, якщо це підтверджується, Комісія задовольняє звернення і рекомендує переглянути рішення про визначення переможця або може рекомендувати скасувати закупівлю, якщо при цьому є порушення умов Порядку, що вплинуло на проведення процедури.
Замовник часто встановлює умови, наприклад, щоб виробництво/офіс учасника були за місцезнаходженням замовника. У цьому випадку Комісія зазвичай визначає такі вимоги в умовах закупівлі дискримінаційними.
У випадках «затягування» замовником прийняття рішень про завершення закупівлі Комісія рекомендує йому дотримуватися положень Порядку в частині того, що замовник зобов’язаний завершити закупівлю шляхом підписання договору або відміни її протягом 30 днів після закінчення строку подання пропозицій.
ДЗ: Яка доля Комісії після того, як 1 серпня буде введено в дію Закон про публічні закупівлі для всіх замовників?
Д. Л.: Комісія працює відповідно до Порядку, дія якого не обмежується набранням чинності з 1 серпня Законом про публічні закупівлі для всіх замовників. Оскільки допорогові закупівлі проводитимуться й далі, то й Комісія продовжуватиме свою роботу.
Слід зазначити, що Комісія сьогодні діє за підтримки міжнародного фонду «Відродження», який робить великий внесок у підвищення прозорості та доброчесності закупівель, повернення довіри бізнесу до держави.
ДЗ: Пане Денисе, що Ви, як представник Комісії/Органу оскарження, порекомендували б замовникам, аби їх рішення/дія/бездіяльність не стали предметом оскарження для учасників?
Д. Л.: Вважаю, зовсім уникнути оскарження рішень замовника допорогових закупівель неможливо. Але можна суттєво знизити ймовірність такого оскарження. Для цього слід визначати зрозумілі всім учасникам умови закупівлі, не встановлюючи дискримінаційних чи надмірних вимог, відповідати на запитання, які ставлять користувачі під час проведення закупівлі, та приймати рішення щодо учасників (дискваліфікація/визначення переможця) відповідно до умов закупівлі та Порядку.
