Розвинені країни щорічно на закупівлі товарів і послуг для державних потреб витрачають сотні мільярдів доларів. При цьому нерідко основним критерієм вибору того чи того постачальника є найнижча ціна. Вважаємо, що головна небезпека такого підходу полягає в тому, що він не враховує потенційних втрат, які держава може зазнати внаслідок негативного впливу виробництва і споживання товарів, що їх закуповують, на навколишнє середовище.
Дешевше — не означає економніше
Відбір пропозицій тільки на підставі запропонованої ціни, вважаємо, є не досить ефективним підходом. Стає все більш очевидною необхідність встановлювати і застосовувати додаткові критерії для оцінки постачальників товарів і послуг, особливо при укладанні договорів на довгостроковий період. Саме на цьому принципі грунтується концепція так званих «зелених» закупівель, що дає змогу орієнтувати механізми державних замовлень на потреби сталого розвитку та охорони навколишнього середовища.
При цьому важливо відзначити, що, вводячи нові вимоги, які стосуються параметрів ефективності й екологічної безпеки товарів, що їх закуповують на загальносуспільні потреби, держава не лише забезпечує себе більш якісною продукцією, а й побічно змушує інших постачальників і виробників удосконалювати товари в більш енергоефективному та екологічному напрямку.
«Зелені» закупівлі передбачають в умовах тендеру наявність конкретних вимог до таких чинників, як:
- технологія виробництва, сировина;
- система менеджменту та характеристики готового продукту або послуги.
Як показує практика, ці показники здебільшого легко піддаються кількісній оцінці і включаються в технічну специфікацію тендерної документації.
Серед типів товарів найбільш активно в межах концепції «зелених» закупівель просувають такі:
- енергоефективна техніка;
- офісні меблі з екологічних матеріалів;
- папір із вторсировини, автомобілі з електроприводом;
- електроенергія, отримана з відновлювальних (альтернативних) джерел.
Реалії «зелених» закупівель в Україні
Варто відзначити, що концепція «зелених» закупівель в Україні набуває поширення. Експерти Проекту ЄС «Гармонізація державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС» підготували посібник із «зелених» закупівель*. У ньому описали низку пояснень щодо ризиків для довкілля та критичні заходи, які зазвичай вживають для їх усунення. Також посібник включає приклади конкретних критеріїв для найпоширеніших видів договорів. Деякі з них коротко розглянемо у цій статті.
* Посібник можна знайти за посиланням http://eupublicprocurement.org.ua/wp-content/uploads/2016/09/REPORT-ON-GREEN_PROCUREMENT_MANUAL_UKR.pdf
У посібнику запропоновані кроки насамперед для замовників в Україні. Також він містить опис принципів і політик із «зелених» закупівель та пропонує приклади критеріїв щодо наявних вимог до захисту довкілля в Україні з практикою ЄС.
Доцільно нагадати, що Україна розробила Стратегію реформування системи публічних закупівель винятково з так званою «Дорожньою картою», яка визначає графік повної імплементації вимог Угоди щодо державних закупівель. Цей документ був затверджений Урядом 24.02.2016. Окрім того, ключовим зобов’язанням України за Угодою про асоціацію є узгодження законодавства ЄС у сфері публічних закупівель, що визначені п’ятьма Директивами і доповнені настановами і тлумаченнями щодо їх імплементації, які складають частину прецедентного права Суду ЄС.
Стаття 22 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VІІІ щодо тендерної документації зазначає: «... Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі повинні передбачати необхідність застосування заходів із захисту довкілля».
Це положення не зазнало змін порівняно з попередньою редакцією закону та має читатися як посилання на обов’язкові екологічні вимоги інших законодавчих актів України.
Отже, складно назвати першочерговим завданням цього положення надання замовникам можливості включити подібні вимоги для сприяння реалізації екологічної політики.
Як провести спрощену закупівлю на майданчику за 5 кроківКоментарі до витягу із Закону про публічні закупівлі«...є предмети закупівлі, при придбанні яких встановлення екологічних вимог є необхідним. Насамперед це стосується будівельних робіт, при проектуванні та виконанні яких потрібно передбачати необхідні заходи для мінімізації негативного впливу на навколишнє середовище, недопущення забруднення повітря й води, ерозії грунту, знищення рослинного покриву, диких тварин. При проведенні процедур, замовник може застосовувати вимоги екологічних критеріїв для їх встановлення в документації конкурсних торгів на підставі Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» та відповідні стандарти, у тому числі санітарні (наприклад, рівень пильності вугілля тощо).
Важливим моментом є спосіб документального підтвердження застосування заходів із захисту довкілля. Крім встановлення можливості власного зобов’язання учасника дотримання вказаної вимоги в довільній формі, можуть бути подані документи інших організацій та установ.
Виходячи з рішення АМКУ від 27.08.2012 № 866-р/пк-ск, такими документами можуть бути:
• оригінал або нотаріально завірена копія Висновку державної санітарно-епідеміологічної експертизи на Товар, виданої Міністерством охорони здоров’я України;
• копії екологічних сертифікатів якості ISO 14001:2004, завірені мокрою печаткою виробника Товару або печаткою офіційного представника виробника в Україні.
• Сертифікати повинні бути дійсними станом на дату розкриття пропозицій конкурсних торгів;
• будь-який інший документ, який, на думку Учасника, підтверджує застосування заходів із захисту довкілля.
Одне з проведених досліджень свідчить, що останніми роками є чимало прикладів, коли замовники включають критерії екологічності до тендерної документації. Проте це так само свідчить про невизначеність законодавства у цьому напрямку. Тому часто критерії лише посилаються на обов’язкові положення законодавства, які у будь-якому разі мають виконуватися незалежно від того, чи згадані вони в тендерній документації.
В інших випадках замовник визначає в цілком загальний спосіб, що поставка/послуги «повинні не шкодити довкіллю та передбачати заходи захисту довкілля». Тут зовсім не схоже, що йдеться про намір надати учасникам змогу конкурувати в екологічності понад вимоги законодавства України. Більшість замовників не вдається до деталізації, оскільки законодавство встановлює дуже загальні вимоги та вкрай обмежені додаткові настанови. Загальний характер вимог у будь-якому разі дає повну свободу учасникам щодо того, як конвертувати подібні критерії в більш точні та об’єктивні пропозиції. Іншими словами, замовники та учасники перебувають у становищі невизначеності навіть у випадках, коли існує прагнення дотриматися наявних обов’язкових екологічних вимог під час тендера.
Вибіркові перевірки відібраних тендерів, проведених у першому кварталі 2016 року, щодо різних видів договорів та з різних частин України засвідчили про існування досить стабільної тенденції використовувати загальні формулювання на кшталт «використання екологічно безпечних матеріалів», «відповідність вимогам щодо викидів для захисту природних ресурсів та здоров’я» або «відповідність основним державним політикам у сфері захисту довкілля під час видобутку». Знову-таки, прагнення перевищити наявні обов’язкові норми не простежується.
Учасники в таких випадках по-різному розуміють встановлені вимоги і пропонують власні варіанти їх задоволення, які у будь-якому разі складно піддаються порівнянню, тож не підходять для конкурентного процесу. Тому важливо визначити чіткіші специфікації, навіть якщо тендер не передбачає перевищення вимог, встановлених законодавством.
Наведемо приклади конкретних критеріїв екологічності, які можливо використати у тендері. Ці приклади підготовлено на основі різних випадків закупівель в Україні, тож замовники можуть або використовувати їх, або ж пропонувати власні конкретні варіанти, що перевищують наведені вимоги. Адже така деталізація виявилися вкрай рідкісним явищем:
- використання міжнародного стандарту Oeko-Tex Standard 100 для закупівлі робочого одягу;
- використання стандарту ENERGY STAR 5.0 та використання стандарту TCO 5.0 для закупівлі комп’ютерного обладнання;
- тендер щодо закупівлі офісного паперу, для якого вимагається сертифікація виробничого процесу за стандартом ISO (9001, 14001) та OHSAS 18001, в також сертифікація паперу згідно зі стандартами FSC Mixed (Credit)**.
** Зі Звіту щодо посібника із «Зелених» закупівель, Стін Бруун-Нільсен, липень, 2016.
На сьогодні законодавство України у сфері захисту довкілля включає такі напрямки, як:
- відновлювальна енергетика;
- альтернативні джерела енергії;
- раціональне використання природних ресурсів;
- різноманітні питання у секторах транспорту, будівництва, побутових хімічних і мийних засобів.
Програма екологічного маркування в Україні була запроваджена ще у 2002 році як добровільна програма, що працює на основі міжнародних стандартів і принципів. Вона охоплює такі категорії, як харчові продукти, продукція лісництва, паперові вироби, текстильні вироби та косметичні засоби. У 2004 році програма екологічного маркування пройшла аудит Глобальної мережі екологічного маркування як така, що відповідає вимогам стандарту ISO 140248. Відтоді було запроваджено загальну структуру проведення та регулювання додаткових програм екологічного маркування на основі стандарту ISO 14024 та Регламенту ЄС 66/2010/ЄС про екологічне маркування.
Закупівлі-2021: плануємо за новими вимогами
Практика ЄС
Загалом директиви ЄС про публічні закупівлі призначені для всіх державних органів та установ, а також для приватних комунальних операторів зі спеціальними привілеями, які діють у певних секторах, що мають особливий громадський інтерес.
Директиви визначають чотири основні сфери щодо екологічних вимог, у яких вони застосовуються, а саме: технічні специфікації, кваліфікаційні критерії, критерії присудження та вимоги до виконання договорів.
Розглянемо деякі особливості в ЄС щодо критеріїв відбору, формулювання вимог у договорах та перевірки замовниками учасників на відповідність тендерній документації.
Технічні специфікації
Зазвичай замовники віддають перевагу включенню додаткових критеріїв екологічності саме до технічних специфікацій. Як приклад можна навести типові критерії екологічності для будівельних проектів, до яких можуть входити використання певних екологічних матеріалів, рівні енергетичної ефективності будівель тощо**.
Критерії відбору
Критерії відбору стосуються фактичного особистого становища та професійної репутації учасників. Вони також охоплюють фінансові та технічні можливості учасників. Це чітко відносить відповідність екологічній політиці до можливостей учасників, до яких входять сертифікати відповідності систем управління чи аудиту, документальні підтвердження попереднього досвіду у забезпеченні захисту довкілля та інші. Так само, як і для технічних специфікацій, учасники в ЄС можуть використовувати альтернативні засоби підтвердження кваліфікаційних вимог.
Вимоги щодо виконання договору
До проектів договорів, що входять до складу тендерної документації, замовники можуть включати різні положення. Так, у разі договорів поставки умови в частині екологічної відповідності мають включати вимогу щодо гуртової доставки, завданням якої є забезпечити скорочення транспортних операцій, або ж вимогу до постачальника використовувати зворотну тару.
До договорів щодо послуг можуть включатися вимоги з проведення регулярних тренінгів на тему підвищення обізнаності про захист довкілля відповідального персоналу.
Для будівництва та обслуговування можуть встановлювати вимоги щодо обмеженого утворення відходів, зниження рівня шуму на місці виконання робіт та забезпечення страхового покриття будь-якої екологічної відповідальності чи зобов’язань.
Перевірка
Замовники мають перевіряти належність виконання різних критеріїв та вимог тендерної документації, зокрема й передбаченої проектом договору. Тож вони повинні включати вказівки щодо підготовки документації для таких цілей. У певних випадках сюди можуть входити сертифікати від компетентних технічних установ, екологічне маркування, письмові заяви чи подання звітності протягом періоду всього виконання договору.
Якщо говорити про сертифікати та маркування, то підхід ЄС передбачає, що учасники повинні мати змогу використовувати альтернативні засоби. В іншому разі користувачі інших, хоча й подібних, засобів маркування перебуватимуть у нерівних умовах.
Екологічні норми ЄС передбачають вимоги екологічного характеру. Так, продукція ІТ, що закуповує центральний орган виконавчої влади, має відповідати мінімальним вимогам енергетичної ефективності, передбаченим Регламентом ЄС «Energi Star» (регламент № 106/2008 про програму Співтовариства з маркування енергетичної ефективності офісного обладнання).
Згідно з директивами ЄС центральні органи влади зобов’язані закуповувати енергоефективне комп’ютерне обладнання (EU EnergyStarRegulation № 106/2008) та автотранспорт, який відповідає критеріям CleanVehiclesDirective (2009/33/EC), з мінімальним енергоспоживанням і виділенням вихлопних газів.
За прогнозами використання в країнах ЄС зеленої електроенергії може зменшити викиди О2 на 60 мільйонів тонн, що дає змогу зменшити на 18% «парниковий ефект». Кожна країна ЄС розробляє законодавчу базу щодо проведення зелених закупівель та за критеріями для їх здійснення з урахуванням екологічних і економічних вимог до продукту.
У кожній країні ЄС визначають:
- які товари, роботи і послуги можна закуповувати із застосуванням принципів «зелених» закупівель;
- які стадії життєвого циклу товарів, робіт і послуг найбільш впливають на навколишнє середовище і які є можливості для зменшення їх впливу.
Ці вимоги відображені в місцевому законодавстві кожної країни — члена ЄС.
Класичний контракт під час реалізації зелених закупівель не відрізняється від інших контрактів з державних закупівель, крім зазначення екологічних критеріїв до продукції. Однак розробка критеріїв вимагає знань у різних галузях технологій, виробництва та послуг.
«Зелені» закупівлі мають стосуватися досить поширених ризиків. З практичної точки зору це вимагає включення екологічних аспектів до низки критеріїв, які є визначальними для закупівлі. Для різних видів договорів розглянемо можливість використання деяких критеріїв у договорах.
Під час тендеру учасник подав скаргу ➤ Як діяти замовнику?Для договорів поставки:
- матеріали, які використовують для виготовлення продукції, з метою обмежити використання небезпечних матеріалів (наприклад, ртуть), неперероблюваних матеріалів, попередження зловживанням дефіцитними ресурсами;
- виробничі процеси з метою обмеження викидів та використання хімічних речовин (харчові продукти);
- пакування та транспортування з метою обмежити утворення відходів або споживання енергії (будь-які продукти);
- споживання енергії продуктом під час використання (електронне обладнання);
- експлуатаційний ресурс продукту для сприяння ефективному використанню ресурсів (лампи освітлення, транспортні засоби);
- переробка/повторне використання продукту після завершення строку служби з метою скорочення утворення сміття (транспортні засоби, електронне обладнання.
Для договорів про надання послуг:
- кваліфікація персоналу для виконання договорів у екологічно сприятливий спосіб;
- продукти/матеріали для надання послуг обмежують утворення відходів, потреби у переробці, викиди тощо;
- обмеження споживання енергії та води, утворення відходів при наданні послуг.
✅ Для вас цілу добу будуть відкриті статті, відеороз'яснення, зразки документів
Біля витоків «зелених» закупівель — держава
Дійсно, у більшості випадків у країнах ЄС координацію робіт здійснює відповідне міністерство або відомство, яке формулює вимоги до закупівель, підтримує кроки з їх упровадження, проводить консультації, забезпечує оцінку, моніторинг і звітність тощо. Перший етап впровадження «зеленої» політики проводить центральний уряд, а потім спускає в регіони.
Наприклад, у Великобританії і Франції центральна влада визначає основні напрямки політики і керує нижчими рівнями з реалізації закупівель. А в Данії і Японії національні уряди розробили політику відповідальних закупівель на допомогу місцевій владі, організаціям приватного сектора й іншим групам, які здійснюють «зелені» закупівлі. Практика цих країн показала, що провідну роль відіграють місцеві організації, а центральна влада лише виконує функції загального контролю і сприяння.
Основний посил ЄС у «зелених» закупівлях — це те, що їх розглядають як інструмент для захисту довкілля. І такі закупівлі покликані віднайти важливий баланс між стимулюванням екологічності з одного боку й такими важливими принципами публічних закупівель з другого — відсутність дискримінації, прозорість та пропорційність.
