Глобально такі надзвичайні закупівлі були властиві сфері охорони здоров’я у зв’язку зі світовою пандемією COVID-19. В Україні ж додалася нова причина таких закупівель — війна.
Очевидно, що хвилі глобальних надзвичайних ситуацій, як-то пандемії, війни, наслідки зміни клімату, стануть регулярними разом із звичними природними чи техногенними катастрофами. Це вже частина нашого сьогоднішнього життя. Саме у такий час потрібна надзвичайна закупівля, або як її ще називають — екстрена.
Надзвичайна закупівля спрямована на те, щоб нейтралізувати та подолати негативні наслідки раптової непередбаченої події — катастрофи, збою критичної інфраструктури, епідемії, надзвичайної безпекової ситуації (війна, тероризм), що спричинює травми, загибель людей та/або пошкодження майна, інфраструктури.
Тож поговоримо про надзвичайні закупівлі, їх переваги та ризики з огляду на досвід публічних закупівель в країнах ЄС та Україні.
Коли публічні закупівлі — надзвичайні
Надзвичайні ситуації часто пов’язані з необхідністю зберегти та врятувати людські життя. Коли вони трапляються, особливу додаткову цінність має практичне значення закупівель — закупівля потрібного продукту в потрібній кількості та якості у потрібний час для доставки в потрібне місце.
Важливість комунікації, співпраці та координації під час надзвичайних закупівель — величезна. Повільні або неефективні закупівлі можуть затримати або зупинити терміново необхідну допомогу людям, які постраждали від надзвичайної ситуації. За таких обставин ключові фактори — цінність людського життя та об’єктивна необхідність співпраці. Це добре підтверджує приклад такої глобальної надзвичайної ситуації, як пандемія COVID-19.
Загалом уряди в усьому світі виявилися недостатньо підготовленими до такої надзвичайної ситуації. Підтверджують це проблеми з організацією закупівель як одного з основних елементів урядових відповідей на пандемію. Схожі негативні практики та відсутність координації засвідчують, що всі нації та країни, навіть з різною культурною різноманітністю, мають однакові людські проблеми та поведінки.
Досвід України щодо збереження можливості проводити конкурентні закупівлі, інформаційної та звітної прозорості навіть за прямими закупівлями в умовах війни з російським агресором, що нині триває, унікальний. Він не має прецедентів у Європі та, мабуть, у світі.
Різний досвід і рекомендації щодо надзвичайних публічних закупівель — не нова, але маловідома тема, щодо якої є небагато досліджень і публікацій. Одним із останніх та найбільш корисних є гайд Світового банку «Надзвичайні закупівлі для відновлення і реконструкції»1 (далі — Гайд). За ним закупівлі у контексті надзвичайних ситуацій мають чотири фази.
Надзвичайні закупівлі - дії замовників
Оскільки нас цікавить саме процес закупівель, розгляньмо, які закупівельні процедури/кроки під час надзвичайної ситуації узагальнені у Гайді.
Зазвичай у таких ситуаціях замовники:
- подовжують дію чинних договорів про закупівлю та вносять до них зміни;
- широко, а деколи першочергово, застосовують переговорну або пряму закупівлю;
- широко застосовують запит цінових пропозицій та електронні каталоги;
- спрощують класичні відкриті торги — коротші строки, менше вимог до учасників і менший документообіг;
- широко застосовують рамкові угоди та централізовані закупівлі, особливо за наявності ЦЗО;
- використовують «господарський спосіб» — закривають потреби своїми силами та ресурсами;
- залучають волонтерські ресурси, як-от людей, техніку;
- використовують допомогу міжнародних партнерів.
Майже всі ці кроки мають місце в Україні. Деякі лише розвиваються, наприклад, замовники почали більше застосовувати електронні каталоги, централізовані закупівлі. А на деякі ще тільки очікуємо. Йдеться про можливі зміни до Закону № 922 щодо спрощеного порядку відкритих торгів і поширення електронних каталогів на послуги та закупівлі з вартістю до «європорогів», які наразі опрацьовує Робоча група експертів за модерації Київської школи економіки.
Які переваги у закупівельників за Директивою ЄС
Нещодавно Україна отримала статус країни — кандидата на членство в ЄС. Тож цікавими стають опції для надзвичайних закупівель в країнах ЄС.
Головним джерелом правил єдиного ринку публічних закупівель у ЄС є спеціальна Директива № 24/2014. Вона передбачає для закупівель з нагальних потреб, насамперед у разі надзвичайних ситуацій, такі гнучкості.
Які ризики надзвичайних закупівель в умовах війни
Щоб проаналізувати ризики, які мали місце в більшості країн світу, зокрема і в Україні, звернімося до міжнародної практики надзвичайних закупівель. Візьмемо для прикладу глобальну надзвичайну ситуацію — пандемію COVID-19.
Ризик 1. Домінують прямі закупівлі
Закупівлі в одного учасника замовники використовували без достатніх обґрунтованих підстав, з порушенням встановленої процедури та дефіцитом прозорості щодо даних про укладені договори та їх виконавців.
Ризик 2. Надлишкове законодавче доурегулювання
Здебільшого національні законодавчі акти вже передбачали положення про надзвичайні закупівлі. Законодавці скористалися найкращими міжнародними практиками та законодавчими актами, наприклад Типовим законом про закупівлі Комісії ООН ЮНСІТРАЛ, Угодою СОТ про закупівлі.
Серед наявних інструментів — особливий випадок для переговорної процедури та/або прямої закупівлі, а в деяких країнах — виняток зі сфери дії закону про закупівлі.
Проте окремі національні уряди внесли додаткові поправки або нові положення, якими:
- ввели перелік товарів і послуг, закупівлю яких проводять за допомогою спеціального прискореного механізму/прямої закупівлі. В окремих країнах сформували навіть два переліки, якими розділили закупівлі на суто прямі надтермінові та не менш термінові предмети закупівель, які дозволили закуповувати за спрощеною тендерною процедурою;
- тимчасово вивели такі закупівлі зі сфери дії національного закону про закупівлі;
- скоротили строки проведення закупівель та укладання договорів.
Такі зміни до законодавства забирали дорогоцінний час на узгодження і проходження в уряді, парламенті. Переважно вони мали політичне значення, аніж справді були юридично необхідними, адже законодавство вже містило положення про надзвичайні закупівлі.
Ризик 3. Непрозорість = неефективність
Коли з-під дії закону виключили певні договори або дозволили проводити закупівлі в одного учасника, втратили можливість бачити, з ким та на яких умовах замовники укладали договори. Це не тільки підривало загальний принцип прозорості, але й спотворювало ефективну координацію між залученими державними органами. Бувало, що замовники об‘єднували в одну переговорну процедуру/пряму закупівлю зовсім різні предмети закупівель, що могло призвести до погано виконаного контракту та відсутності інформації про ціну за одиницю товару.
Ризик 4. Закупівлі, не пов’язані із протидією COVID-19
Зловживання надзвичайною ситуацією для інших закупівель можна частково пояснити:
- поганою оцінкою потреб. Наприклад, коли не зрозуміло, яка саме кількість захисного медичного одягу потрібна окремим лікарням;
- тонкою лінією пов’язаності потреби з COVID-19. Наприклад, дрібний ремонт приймального відділення лікарні, як-то фарбування стін та заміна електроламп.
Проте були випадки явного зловживання надзвичайною ситуацією зі спрощеними чи винятковими правилами закупівель для придбання офісних меблів для керівництва муніципалітетів чи капітального ремонту даху в музеях.
Надзвичайні публічні закупівлі - позитивна практика
Позитивний досвід закупівель теж був. Наведемо чотири приклади щодо пандемії COVID-19.
В Україні ГО вдалося забезпечити моніторинг діяльності щодо ковідних закупівель за двома напрямами. Насамперед можемо говорити про тиск на парламент та уряд, щоб забезпечити гарантії прозорості в надзвичайних закупівлях. Навіть у таких екстрених випадках усі замовники повинні публікувати детальний звіт у Prozorro після того, як уклали договір. Аналогічний підхід збережений для закупівель в умовах воєнного стану.
Prozorro має сучасний інструмент бізнес-аналітики — bi.prozorro.org. Окремий додаток у ньому працює для всіх закупівель у сфері охорони здоров’я в Україні. Є можливість зробити вибірку, щоб показати всі екстрені закупівлі, пов’язані з COVID-19. А отже, можна відстежувати та контролювати всі договори.
ГО долучилися й до розроблення допоміжних вебінструментів. Це, зокрема:
- інтерактивна система для аналізу та прогнозування медичної допомоги у зв’язку з COVID-19, у т. ч. щодо наявних та прогнозних потреб ліків, обладнання, лікарів, медсестер;
- онлайн-платформа «Електронні ліки», де будь-хто у будь-якій державній чи комунальній лікарні може перевірити наявність ліків, закуплених бюджетним коштом;
- онлайн-платформа «РазомUA проти COVID-19», створена за підтримки ПРООН. З її допомогою виявляли наявні потреби українських лікарень, збирали кошти на потреби лікарень та звітували про їх використання;
- аналітичний інструмент щодо закупівель, пов’язаних з COVID-19, на моніторинговому вебпорталі Dozorro (covid.dozorro.org/). Він допомагає збирати, візуалізувати та аналізувати дані. Тож можна, наприклад, дослідити, яка компанія є найбільшим постачальником медичних виробів, а потім проаналізувати причини такого успіху.
- 1. Коли публічні закупівлі — надзвичайні
- 2. Які дії властиві замовникам
- 3. Які переваги за Директивою ЄС
- 4. Які ризики надзвичайних закупівель
- 5. Коли практика — позитивна
✅ Для вас цілу добу будуть відкриті статті, відеороз'яснення, зразки документів
Надзвичайні закупівлі в умовах воєнного стану - висновок експертів
Мало хто з осіб, які ухвалюють рішення на міжнародному та національному рівнях, сумнівається, що буде ще кілька хвиль глобальних надзвичайних ситуацій. Маємо бути готовими до пандемії, наслідків зміни клімату, природних чи техногенних катастроф. Тож сфера публічних закупівель потребує конкретних рекомендацій щодо різних етапів, які заслуговують на окремі дослідження та аналіз. Та навіть стислий формат цієї статті дає змогу зробити кілька універсальних узагальнень.
Потрібно й надалі удосконалювати правове регулювання надзвичайних закупівель, залишати їх публічними та відкритими. Це може охоплювати:
- обов’язкову (одразу чи відкладена у часі) публікацію повідомлень про укладені договори, текстів договорів, звітів про внесення змін до договорів та їх виконання для переговорних процедур закупівлі, прямих закупівель. В ідеалі — в машиночитаному форматі для відстеження, моніторингу та порівняльного аналізу;
- можливість термінових публічних ринкових консультацій з бізнесом перед тим, як застосовувати переговорну процедуру чи прямі закупівлі.
Альтернативою прямим закупівлям може стати координація та централізована закупівля за рамковими угодами на декілька років в інтересах низки замовників.
Доцільною є побудова інноваційного партнерства між владою, бізнесом та громадянським суспільством на основі відкритості інформації, наприклад у сфері охорони здоров’я. Варто регулярно публікувати потреби з переліком основної продукції та обладнання, щоб учасники ринку могли належно реагувати.
Про Проєкт ЄС
Проєкт ЄС «Підтримка реформи публічних закупівель в Україні» розпочав свою роботу в Києві у грудні 2021 року. Його мета — сприяти розвитку публічних закупівель і концесій, щоб досягнути кращого співвідношення ціни та якості через наближення законодавства до правил та найкращих практик ЄС, та допомогти Україні виконувати свої зобов’язання щодо Угоди про Асоціацію з ЄС.
